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ISSN: 3028-9890 (en línea)
Conflictos mineros y ordenamiento territorial en
Cajamarca: balance y perspectivas
Mining conflicts and land use planning in
Cajamarca: balance and perspectives
José Vidal Chávez
Cruzado
Universidad Nacional de
Cajamarca Perú
josechavez@unc.edu.pe
ORCID: 0000-0001-5813-
515X
DOI:
https://doi.org/10.70467/acs.v
1n2.2
Recibido: 5 de abril de 2025
Aceptado: 28 de junio de 2025
Sección: Artículos
Cómo citar: Chávez C., J.V.
(2025). Conflictos mineros y
ordenamiento territorial: balance y
perspectivas. Alternativas en
Ciencias Sociales, 1(2), 17-55.
Abstract. The article examines mining conflicts and territorial planning
in Cajamarca, Peru, revealing tensions between extractivism and
sustainability. Using a descriptive-analytical, historical-critical approach
supported by documentary review and interviews, it identifies four
phases: 1993-2000 (land acquisitions and the Choropampa mercury
spill); 2001-2010 (environmental mobilizations around Quilish and
Combayo); 2011-2020 (mass protests against the Conga project); and
2021-2025 (climate change, water security, and Colpayoc). It highlights
key instruments –Ecological and Economic Zoning, Specialized
Studies, Integrated Territorial Diagnosis, and the Territorial Planning
Plan– whose effectiveness is constrained by nascent regulations and
overlapping authorities. Finally, it argues that diversifying the regional
economy through agriculture, tourism, and forest management,
alongside stronger governance and genuine dialogue, is essential for
balanced development.
Keywords: mining conflicts; land use planning; socio-environmental
legislation; sustainable development; community-company relations.
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Resumen. El artículo explora los conflictos mineros y el ordenamiento
territorial en Cajamarca, Perú; desde lo cual se revela una tensión entre
extractivismo y sostenibilidad. Con un enfoque descriptivo-analítico e
histórico-crítico, apoyado en una revisión documental y entrevistas,
identifica cuatro etapas: 1993-2000 (compra de tierras y derrame de
mercurio), 2001-2010 (movimiento ambientalista con Quilish y Combayo),
2011-2020 (protestas masivas contra el proyecto Conga) y 2021-2025
(cambio climático, seguridad hídrica y Colpayoc). Señala a la Zonificación
Ecológica y Económica, los Estudios Especializados, el Diagnóstico
Integrado y el Plan de Ordenamiento Territorial como instrumentos clave,
aunque su efectividad se ve limitada por una normativa incipiente y la
superposición de competencias. Por último, concluye que diversificar la
economía regional –agropecuaria, turismo y gestión forestal–, junto a una
gobernanza fortalecida y un diálogo genuino, es esencial para alcanzar
un desarrollo equilibrado.
Palabras clave: conflictos mineros; ordenamiento territorial; legislación
socioambiental; desarrollo sustentable; relaciones empresa-comunidad.
1. Introducción
La región Cajamarca, ubicada en el norte del Perú, constituye un caso
paradigmático en relación a los complejos desafíos que enfrentan los
territorios con abundantes recursos minerales. Desde la década de 1990,
la minería a gran escala, especialmente la extracción de oro liderada por
Yanacocha –una de las empresas mineras más grandes de
Latinoamérica
1
–, ha transformado profunda y directamente las dinámicas
socioeconómicas y ambientales de esa región. Este proceso ha generado
conflictos socioambientales recurrentes, que ponen de manifiesto las
tensiones existentes entre el modelo de desarrollo extractivista y las
demandas de las comunidades locales por la sostenibilidad ambiental y la
justicia social.
Durante más de tres décadas, estos conflictos socioambientales han
evolucionado tanto en intensidad como en sus formas de expresión,
impulsados por causas estructurales profundas: la percepción de daños
ambientales irreversibles –particularmente, sobre fuentes de agua–, la
distribución desigual de los beneficios económicos, la débil
institucionalidad ambiental y la ausencia de mecanismos efectivos de
participación ciudadana. Las comunidades afectadas protagonizaron
1
Dicha empresa está ubicada en Cajamarca, Perú, y es considerada la mayor mina de oro a
cielo abierto de Sudamérica; inició operaciones en 1993 y es actualmente propiedad de
Newmont Corporation. Su producción ha superado los 38 millones de onzas de oro, y su área de
concesión abarca unas 30,000 hectáreas.
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episodios emblemáticos que marcaron la memoria colectiva, como el
derrame de mercurio en Choropampa (2000), la defensa del Cerro Quilish
(2004) y las masivas protestas contra el proyecto Conga (2011-2012),
que se convirtieron en hitos de resistencia frente a los proyectos
extractivos, con resonancia nacional e internacional.
Frente a este escenario, el Ordenamiento Territorial (OT) –como
política pública de ordenación y gestión territorial– ofrece instrumentos
clave para abordar estas tensiones desde una perspectiva integral. En
Cajamarca, el Gobierno Regional impulsó la Zonificación Ecológica y
Económica (ZEE) y viene promoviendo la elaboración de un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT), con el propósito de armonizar las
actividades económicas con la protección ambiental y las necesidades del
desarrollo regional.
No obstante, estos esfuerzos han enfrentado serias limitaciones. Entre
ellas destacan la histórica inexistencia de una ley específica sobre
ordenamiento territorial –vacío que empieza a abordarse con la reciente
promulgación de la Ley N.º 32279, Ley de Ordenamiento Territorial y de
creación del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SINADOT),
actualmente en proceso de reglamentación–. Además, persisten
problemas como la superposición de competencias entre los distintos
niveles de gobierno y la débil articulación efectiva entre los instrumentos
de planificación existentes.
Este documento ofrece un análisis crítico de los conflictos mineros y
los procesos de OT en Cajamarca; examinando su evolución histórica, la
configuración de actores implicados y los marcos normativos que los
sustentan. Bajo este análisis, se examinan las tensiones estructurales
entre las dinámicas extractivas y las aspiraciones territoriales de
desarrollo sostenible, por lo cual se revelan oportunidades para transitar
hacia un modelo más equilibrado que diversifique la base económica
regional mediante el fortalecimiento de los sectores agropecuario,
turístico y forestal, sin excluir el impulso de una minería más responsable
e inclusiva.
A partir de esta lectura, el estudio propone lineamientos concretos para
fortalecer la gobernanza territorial, mejorar los mecanismos de
participación ciudadana y abrir cauces institucionales que permitan
responder de manera más democrática y contextualizada a los desafíos
del desarrollo. Cajamarca, como espacio emblemático de disputas entre
crecimiento económico, conservación ambiental y justicia social, se
plantea aquí no sólo como un caso de estudio, sino como un escenario
estratégico para repensar la gestión del territorio en clave de
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sostenibilidad, equidad y legitimidad política.
2. Marco conceptual y metodológico de la investigación
2.1. ¿Qué se entiende por conflictos mineros?
El conflicto ha sido abordado desde múltiples paradigmas y corrientes
teóricas que lo sitúan en distintos planos de análisis –desde lo micro
hasta lo macro– y lo interpretan a través de lentes como la psicología, la
ecología o la sociología. En términos generales, el conflicto representa
una divergencia de intereses entre dos o más partes cuyas aspiraciones
no pueden satisfacerse de manera simultánea; es decir, representa un
determinado estado de las cosas. En precisión de éste, Silva (2008)
señala: “¿De cuál estado? De una situación de divergencia social, de una
relación contradictoria (disputa) sostenida por personas o grupos sociales
separados, que poseen intereses y/o valores diferentes” (p. 36).
Sin embargo, como refiere Nel Lo (2007):
…[los] conflictos llevan a colegir que se trata de un fenómeno que
responde a razones de carácter estructural que se compadecen mal
con las visiones reduccionistas que lo interpretan simplemente ya
como la reacción egoísta de unos pocos que –patrimonializando su
espacio de residencia y sus recursos– actúan sin ninguna
consideración del interés general, ya como un síntoma de
democracia de base destinada a defender una mayor equidad
social, territorial y ambiental. (p. 30)
En este sentido, un tipo específico de conflicto son los conflictos
mineros, que surgen en torno a la actividad extractiva en ese rubro. Estos
conflictos socioambientales emergen debido a la explotación de recursos
minerales y enfrentan a comunidades locales, empresas mineras,
gobiernos y otros actores involucrados. Sus causas principales incluyen
impactos ambientales negativos, violaciones de derechos humanos,
distribución desigual de los beneficios económicos y la ausencia de
consulta previa a las poblaciones afectadas (Bebbington et al., 2008).
Aunque la minería impulsa el crecimiento económico en muchos países,
también genera tensiones cuando las externalidades negativas recaen
desproporcionadamente sobre las comunidades más vulnerables.
En concordancia con esta línea, los conflictos mineros se caracterizan
por la existencia de intereses contrapuestos entre las empresas privadas
y las comunidades afectadas directa o indirectamente, dado que la
actividad minera impacta su territorio y transforma su entorno. Según
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Arana (2002b), la historia de estos conflictos, desde la perspectiva de la
resolución, se despliega en diversas etapas: latencia, manifestación,
búsqueda de espacios de mediación, intervención de mediadores,
endurecimiento de posiciones y finalmente la resolución del conflicto.
Estas fases se constituyen en mecanismos de consenso y búsqueda de
soluciones a problemas que han superado el diálogo previo al surgimiento
del conflicto, y que ameritan ser abordados desde enfoques sociológicos
y jurídicos, capaces de reconocer la multidimensionalidad de las
tensiones involucradas.
La conflictividad minera en el Perú demuestra que la mayoría de los
reclamos no expresan una oposición directa a la actividad minera, sino
que se centran en la exigencia de compensaciones por impactos
ambientales, el cumplimiento de compromisos asumidos por las
empresas y la demanda de inversiones sociales que mejoren las
condiciones de vida de las comunidades; es decir, los conflictos mineros
no surgen únicamente debido a impactos ambientales o disputas
territoriales, sino por un entramado de factores que incluyen la
inequitativa repartición de los ingresos mineros, la idea de que el Estado
favorece a las empresas y las pugnas por administrar los fondos públicos
destinados a las regiones.
Al respecto, Arce y Nieto-Matiz (2024) refieren que los actores
estatales responden tanto con medidas violentas como no violentas a las
resistencias comunitarias contra proyectos mineros; además agregan a
ello que estas acciones coercitivas aumentan cuando las comunidades
tienen mayor capacidad de movilización y los yacimientos brindan un alto
potencial económico para extraer recursos. Por su parte, Arellano (2011)
señala que contrariamente a su objetivo inicial, la Nueva Estrategia de las
Industrias Extractivas (NEIE) intensificó los enfrentamientos, al motivar a
comunidades y autoridades a emplear la movilización social como
herramienta para exigir una mayor porción de los beneficios económicos
generados por la extracción de minerales; aunque, es preciso mencionar
que las demandas varían según la región. Como refiere Mendoza (2017)
en el norte, como en Cajamarca, predomina la preocupación ambiental y
el rechazo a ciertos proyectos, mientras que en el sur se priorizan los
beneficios económicos y sociales. Esta diversidad muestra que no se
trata de que lo que predomine sea una oleada antiminera, sino de
poblaciones que buscan garantías y justicia frente a los efectos de la
minería. Por lo tanto, como afirma Paredes (2017), los conflictos mineros
en el Perú no sólo reflejan rupturas institucionales, sino que también
inauguran espacios de disputa sobre la gobernanza del territorio y la
coproducción del mismo, con impactos sociales y ambientales profundos.
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2.2. Ordenamiento Territorial (OT)
Existe una ligera diferencia entre ordenación territorial y ordenamiento
territorial. Ésta se debe principalmente al uso regional y enfoque: el primero
es más utilizado en España y algunos países de Europa, mientras que el
segundo es más común en Latinoamérica (Perú, Colombia, Argentina,
entre otros). Sin embargo, ambos conceptos están estrechamente
relacionados con la planificación del espacio geográfico. Por ello, no se
puede hablar de ordenamiento territorial, sino se entiende primero el
sistema territorial como una construcción social que representa el estilo de
desarrollo de una sociedad y que se forma mediante las actividades que la
población practica sobre el medio físico (Gómez, 2007, p. 43). En efecto, el
OT tiene que ver con un modelo territorial; por ello, la ordenación territorial
según la Carta Europea de OT de 1983 considera que “es a la vez una
disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida
como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un
concepto rector” (p. 2). El OT, como además señalan Chinchay y Scurrah
(2024), constituye una herramienta fundamental para armonizar las
dinámicas humanas con los principios del desarrollo sostenible. Es
concebido no sólo como un instrumento de planificación, sino como una
institución que regula y orienta la organización de las actividades humanas
en el espacio, con miras a garantizar una ocupación racional del territorio y
una gestión equilibrada de sus recursos.
En este sentido, el OT contempla, en última instancia, tres tipos
básicos y genéricos de intervención: “legislar, planificar y ejecutar los
planes aprobados” (Pujadas y Font, 1998, p. 13). Bajo esta lógica, la
escala y los contenidos operan como modalidades esenciales para
impulsar un proceso integral de ordenación territorial, desde una doble
perspectiva: económica y física. Mientras la primera se presenta como
orientadora e indicativa, la segunda reviste carácter vinculante; por lo se
plantea determinar el alcance normativo y operativo de las acciones
planificadas.
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Figura 1
Modalidades de intervención según escalas geográficas
Nota: en la figura se muestra las modalidades y pluralidad de planificación por
escalas, desde la nacional hasta la local. Fuente: Pujadas y Font, 1998.
Desde tal perspectiva, la ordenación territorial es competencia nacional
y regional; sin embargo, cuando existen desequilibrios respecto a los
usos del suelo para desarrollar actividades económicas, ello debe
abordarse mediante una política territorial regional (Pujadas y Font, 1998)
destinada a corregir los desequilibrios económicos interregionales que se
consideren excesivos, y a potenciar el desarrollo económico de las áreas
atrasadas. Sobre ello, Crissi (2021) propone un modelo conceptual para
abordar el OT, con el fin de integrar dimensiones como la inteligencia
territorial, la gobernanza participativa y la sostenibilidad; esto implica
conocer y describir los territorios desde múltiples direcciones, e identificar
sus problemáticas y oportunidades, así como promover la participación
activa de la sociedad como elemento central para una planificación eficaz.
Por su parte, Salazar (2024) examina críticamente los marcos
regulatorios de OT que en América Latina han evolucionado
históricamente, y observa una transición que va desde enfoques
fragmentados centrados en lo económico, urbano o ambiental hacia
concepciones más integradoras que promueven la sostenibilidad, la
equidad y la institucionalidad; no obstante, también subraya los retos
significativos en la implementación efectiva de estas políticas, en especial
en lo que respecta a capacidades públicas y alineación presupuestaria.
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Sin embargo, cuando se habla de planificación territorial en términos
de Indovina (2004), aquello alude a una decisión política; es decir, que se
entiende como el acto de gobierno colectivo asistido técnicamente –quién
decide y quién ayuda a decidir–. En ese sentido, tal proceso es también
gobernar la transformación con visión de futuro y es herramienta para
construir un futuro colectivo; lo que “…implica prever cuáles son las
tendencias, los procesos, y sobre esta base construir el escenario que
nos parezca el más adecuado” (Indovina, 2004, p. 2). Aun así, este
enfoque excluye la planificación flexible (estratégica), al considerar que
resulta insuficiente para anticipar el futuro. Su carácter de corto plazo, la
constante rotación de actores involucrados y la falta de fuerza normativa
–al no ser vinculante– impiden que se adapte a la velocidad de las
transformaciones territoriales. En este marco, Chiarella y Yakabi (2016)
analizan las distinciones y complementariedades entre la planificación del
desarrollo territorial y el OT. La primera se orienta hacia una visión
holística del desarrollo económico y social, mientras que la segunda tiene
como objetivo principal la regulación del uso del suelo y la protección del
entorno natural.
La planificación territorial como proceso para el Plan Regional de
Ordenación Territorial (PROT), según Gómez Orea (2007), tiene cuatro
fases: una fase preparatoria, otra de fase de información y diagnóstico,
una fase de planificación y por último una fase de gestión, pero se asume
que en todas estas etapas o fases siempre existe un proceso de
participación ciudadana. Por su parte, Pujadas y Font (1998) plantean
tres fases a seguir para la elaboración del plan territorial: una primera
fase de análisis territorial, la segunda fase de diagnosis territorial y una
tercera fase de elaboración de propuestas y determinaciones; este
conjunto de fases da como resultado el modelo territorial para el
desarrollo regional. Efectivamente, caracterizar de modo adecuado la
situación actual, ayuda a formular coherentemente los fines y objetivos,
que permiten establecer las determinaciones del plan de OT.
Gamio y Mallea (2022) señalan que, si bien la función de los Planes de
Ordenamiento Territorial es clara y relevante –al constituirse en
instrumentos normativos esenciales para orientar el desarrollo y regular el
uso del espacio en ámbitos urbanos y rurales–, éstos enfrentan notables
restricciones en su implementación práctica. Aun así, a pesar de su
marcado carácter público y multifacético, su eficacia continúa siendo
limitada como para destacar un caso en el Perú; país en donde se
requiere un respaldo jurídico robusto y una colaboración interdisciplinaria
a fin de equilibrar las demandas de desarrollo, inversión y sostenibilidad.
En consecuencia, el OT, como proceso técnico, administrativo y político,
debe fundamentarse en un marco normativo de carácter vinculante.
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3. Metodología
Esta investigación adopta un enfoque descriptivo-analítico, orientado a
comprender la evolución de los conflictos mineros en la región Cajamarca
ocurridos entre 1993 y 2024. Se empleó el método histórico-crítico, lo que
permitió reconstruir los principales acontecimientos en una línea de
tiempo, identificar patrones de conflictividad y analizar las relaciones entre
los actores sociales, las empresas mineras y el Estado. Para ello, se
recurrió a diversas técnicas de recolección de información, entre ellas: el
análisis documental, la revisión bibliográfica y la entrevista
semiestructurada. El análisis documental abarcó el examen de
normativas legales, instrumentos de gestión territorial –como la
Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), el Diagnóstico Integral del
Territorio (DIT) y los Estudios Especializados (EE)–, además de informes
de organizaciones no gubernamentales, reportes periodísticos y literatura
académica. Se entrevistó a actores clave del territorio, incluyendo líderes
sociales, representantes de empresas mineras, técnicos del gobierno
regional y especialistas en gestión ambiental y OT vinculados a ONGs.
El análisis de la información se llevó a cabo mediante la técnica de
análisis de contenido, mediante la cual se identificó categorías temáticas
emergentes relacionadas con las etapas del conflicto minero, los factores
sociales y políticos involucrados, y la implementación de instrumentos de
planificación territorial. Se priorizó la triangulación de fuentes para
garantizar la validez y confiabilidad de los hallazgos; asimismo, se adoptó
una perspectiva crítica y situada, que reconoce los desequilibrios de
poder entre los actores implicados y la importancia de los saberes locales
en la gestión del territorio. En conjunto, la metodología aplicada permitió
construir un análisis riguroso, contextualizado y orientado a la propuesta
de alternativas de desarrollo territorial sostenibles para Cajamarca.
4. Ciclos de conflictividad minera en Cajamarca: dinámicas
estructurales y actorales
Para contextualizar adecuadamente los ciclos de conflictividad minera
en Cajamarca, es crucial examinar tres dimensiones interrelacionadas:
las causas estructurales que los originan, las consecuencias que generan
en múltiples niveles, y el papel protagónico del movimiento ambientalista
como fuerza de resistencia y propuesta.
Al indagar sobre el origen de estos conflictos, se identificaron tres
causas estructurales profundamente entrelazadas: la limitada
responsabilidad social empresarial (RSE) por parte de las compañías
mineras, los impactos ambientales que transforman drásticamente los
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ecosistemas locales, y una distribución de beneficios percibida por las
comunidades como desigual e injusta.
A estos factores se suman dinámicas agravantes como la ausencia de
canales efectivos de diálogo y una relación profundamente marcada por
la desconfianza entre las empresas y las comunidades. Sobre lo anterior,
coinciden en sus puntos de vista líderes comunales, representantes de
ONG, funcionarios y trabajadores mineros. A ello hay que agregar que
ciertos factores contextuales –como la politización de las protestas y la
escasa generación de empleo directo– también configuran el paisaje
conflictivo. En el lenguaje cotidiano de la población, estas demandas
adquieren forma concreta en tres exigencias persistentes: “chamba”
(empleo digno), “obras” (inversión en infraestructura y servicios básicos),
y “cuidado del ambiente” (protección ecológica). Estas expresiones
populares resumen con claridad la tensión entre las expectativas socio-
territoriales y las prácticas extractivas, al punto de asentar un imaginario
colectivo de resistencia y reclamo.
De los conflictos mineros derivan una serie de consecuencias
profundas; entre ellas, una crisis de gobernabilidad evidenciada en la
inestabilidad institucional, una recesión económica caracterizada por la
terciarización forzada y riesgos de desinversión, parcialmente
contrarrestados por la vigencia de garantías jurídicas. Frente a esta
problemática, el Estado emprendió un proceso evolutivo de
institucionalización en la gestión de conflictos sociales.
Inicialmente se creó la Unidad de Análisis Estratégico y Prevención de
Conflictos,
2
la cual fue transformada en 2005 en la Unidad de Análisis de
Conflictos.
3
En paralelo, el Ministerio de Energía y Minas estableció la
Dirección General de Gestión Social.
4
En 2007, la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) incorporó la Secretaría de Coordinación,
seguida por la creación de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales
(DS N.º 010-2010-PCM); todo lo cual culminó en 2012 con la
conformación de la actual Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad
(DS N.º 106-2012-PCM), que se mantiene operativa hasta el presente.
Según los informes mensuales de la Defensoría del Pueblo, entre 2004
y 2024 se han registrado en promedio 47 conflictos al año. En la Región
Cajamarca, las provincias con mayores niveles de conflictividad son
Cajamarca, Hualgayoc, San Ignacio, Celendín y Cajabamba (véase la
Figura 2). Estos conflictos han atravesado diversas etapas: algunos se
2
Resolución Ministerial N° 248-2004-PCM.
3
Decreto Supremo N° 056-2005-PCM.
4
Decreto Supremo N° 066-2005-EM.
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han mantenido activos durante largos periodos; mientras otros han
transitado entre estados de latencia y reactivación, lo que evidencia una
dinámica territorial compleja y persistente.
Figura 2
Conflictos Mineros 2004-2024
Nota: en la figura se observa el número de conflictos mineros entre el 2004 y
2024; los datos son acumulados, según la fase de los conflictos, ya sean activos
o latentes (fase temprana, escalamiento, crisis, desescalamiento, diálogo).
Fuente: elaboración propia, con base en los informes mensuales de la
Defensoría del Pueblo.
A lo largo de los 32 años de actividad minera en Cajamarca, los
conflictos socioambientales pueden periodizarse en cuatro etapas
diferenciadas o ciclos de conflictividad:
1993-2000, caracterizada por conflictos localizados vinculados a la
compra de tierras, derrames de mercurio y contaminación de fuentes
hídricas;
2001-2010, marcada por el surgimiento de un movimiento
ambientalista articulado y casos emblemáticos como la defensa del
Cerro Quilish y las primeras alertas sobre el proyecto Conga;
2011-2020, definida por una escalada de confrontación con protestas
masivas en contra de megaproyectos extractivos, así como por
reclamos persistentes debido a pasivos ambientales no remediados;
2021-actualidad, atravesada por nuevas demandas –como la lucha
contra el cambio climático y la defensa de la seguridad hídrica–, el uso
estratégico de redes sociales y la reconfiguración del conflicto en
escenarios de fragmentación social, ejemplificados por casos como
3
17
3
1
1
1
11
1 4
1
2
CAJABAMBA
CAJAMARCA
CELENDÍN
CHOTA
CONTUMAZÁ
CUTERVO
HUALGAYOC
JAÉN
SAN IGNACIO
SAN MARCOS
SANTA CRUZ
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1993: inicio de actividades de
Minera Yanacocha. Problemas en
torno a la compra de tierras
2000: Derrame
de Mercurio en
Choropampa
2004: Conflicto
Cerro Quilish
2011: Conflicto
Proyecto Conga
2023: Conflicto
proyecto
Colpayoc
Colpayoc.
A lo largo de este recorrido temporal, cinco acontecimientos fueron
clave para configurar el escenario socioambiental y económico de la
región, en materia de conflictividad minera, tal como se presenta en la
Figura 3.
Figura 3
Principales hitos de los conflictos mineros en Cajamarca
Nota: esta línea de tiempo establece los principales hechos que marcaron los
conflictos mineros en Cajamarca.
De este conjunto de hechos, los conflictos mineros que han tenido
mayor impacto han sido la explotación del cerro Quilish (2004) y el
Proyecto Minas Conga (2011), debido a que han congregado mayor
movilización social. Sin embargo, el caso del derrame de mercurio en
Choropampa (2000) también resalta junto a los otros dos.
En el desarrollo de estos procesos de conflictividad, el movimiento
social –y especialmente el ambientalista– ha desempeñado un papel
protagónico, al grado de articular la resistencia comunitaria, promover
agendas de incidencia política y construir discursos alternativos frente al
modelo de desarrollo extractivista. Su accionar ha trascendido la mera
oposición, por lo que llega a consolidarse como un actor clave en la
reconfiguración de las relaciones entre Estado, empresas y sociedad civil
en los territorios mineros.
Desde la perspectiva de la teoría de los movimientos sociales,
Raschke (1985, como se cita en Riechmann y Fernández, 1995) los
conceptualiza como productos y agentes de la modernidad, al emerger en
sociedades marcadas por procesos de industrialización, urbanización y
alfabetización masiva, condiciones que habilitan nuevas formas de acción
política. Este enfoque permite comprender el surgimiento de los “Nuevos
Movimientos Sociales (NMS) europeos de los años 60 antiautoritarios,
feministas, ecologistas y pacifistas” (Riechmann y Fernández, 1995, p.
18), cuyas dinámicas se proyectaron hacia “América Latina, adaptándose
a contextos como el andino, donde desde 1999 han surgido resistencias
comunitarias contra proyectos extractivos” (De Echave et al., 2009, p. 37).
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En Cajamarca, esta influencia se cristaliza en movilizaciones que
integran actores diversos –desde organizaciones sociales de base hasta
autoridades locales–; con el impacto que ello supone en la conformación
de redes glocales (Castells, 2012), las cuales vinculan demandas locales
con agendas globales de justicia socioambiental. Estos movimientos
contemporáneos superan las lógicas organizativas tradicionales, ya que
articulan respuestas frente a las exclusiones sistemáticas del modelo
extractivista.
La red multiactor que participa en esta conflictividad es compleja, e
involucra entidades públicas (como el GORE y las municipalidades),
empresas privadas, instituciones religiosas, ONGs, organizaciones
políticas y colectivos ambientalistas. Su interacción dota de dinámica e
institucionalidad al conflicto; lo cual se evidencia en una estrategia dual
del movimiento ambientalista que combina una serie de acciones
institucionales –propuestas legislativas, consultas ciudadanas, sustentos
técnicos– con protestas radicales ante la ineficacia de los canales
formales.
Por otra parte, si bien existen mecanismos legales avanzados, como la
Ley N.º 29785 de Consulta Previa (Convenio 169 de la OIT), su aplicación
continúa siendo selectiva, en particular, cuando entran en conflicto con
proyectos estratégicos. Esta selectividad da pie a la imposición estatal por
encima de la voluntad comunal y expone la paradoja entre un marco
jurídico progresista y su instrumentalización política en contextos
definidos por el interés nacional. Todo ello ocurre en un escenario de
desconfianza histórica, que tiende a vaciar de contenido los procesos
participativos en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA).
Por ello, se identificaron y delimitaron cuatro periodos analíticos, a
partir de tres factores clave: el impacto significativo que los conflictos
mineros generaron tanto a nivel regional como nacional; el contexto de
una política económica neoliberal que, durante dichas décadas, privilegió
grandes inversiones extractivas; y la transformación estructural de la
matriz productiva en Cajamarca, que desplazó progresivamente las
actividades agropecuarias en favor de la minería y los servicios conexos.
4.1. Primer periodo 1993-2000: inicio de la conflictividad
Este periodo coincide con el ingreso de la empresa Minera Yanacocha
S.R.L. —hoy conocida como Newmont Yanacocha— al territorio de la
provincia de Cajamarca. El nombre de la compañía proviene del quechua
Yanaqucha, que significa “laguna negra”; su operación se localiza en el
distrito de La Encañada, a 48 km al norte de la ciudad de Cajamarca,
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entre los 3,500 y 4,200 m.s.n.m. La presencia de esta compañía marcó el
inicio de una serie de conflictos relacionados con la adquisición de tierras
destinadas a la exploración y explotación de yacimientos auríferos. Como
señala Arana (2002a), el primer conflicto surgió precisamente durante el
proceso de compra de terrenos campesinos; geográficamente, se ello se
concentró en el área del Cerro Quilish, mientras que socialmente impactó
de manera directa a la comunidad de Cince Las Vizcachas. Aunque ello
inicialmente involucraba a sólo seis familias, los vínculos de parentesco
terminaron comprometiendo a toda la comunidad.
Durante esta etapa inicial, emergieron diversos problemas conflictivos
derivados de la desinformación que enfrentaban los campesinos y de las
deficientes estrategias de comunicación por parte de la empresa minera.
Como lo apunta Arana (2002b), “…los campesinos no tienen idea exacta
del tamaño de sus tierras y que no poseen títulos de propiedad (…). El
precio base de la oferta es de S/. 100 nuevos soles por hectárea
negociable hasta un techo de S/. 140.00 nuevos soles/ha” (p. 83). Ante
esta situación, los comuneros del área del Quilish se rehusaron a vender
sus tierras, no sólo por considerar que el precio ofrecido era insuficiente,
sino porque representaban su único medio de subsistencia. La empresa,
por su parte, sostuvo que no entregaría planos ni títulos de propiedad, lo
cual generó un clima de tensión legal. Esta disputa derivó en demandas y
denuncias interpuestas ante instituciones tutelares de derechos, que
desembocaron en procesos judiciales a través de los cuales los conflictos
relacionados con la compraventa de tierras fueron formalmente
“solucionados”, mediante el compromiso de la empresa de pagar
indemnizaciones por la afectación a derechos de propiedad.
Al cierre del periodo, un acontecimiento de gran repercusión redefinió
la relación entre la empresa minera y la población cajamarquina: el 2 de
junio del año 2000 se produjo el derrame de 151 kg de mercurio en la
localidad de Choropampa, ubicada a 61 km de la ciudad de Cajamarca,
en la carretera hacia Lima (Arana, 2009). Este incidente provocó una
fuerte reacción por parte de la población, que alzó su voz de protesta y
exigió que la empresa asumiera su responsabilidad. Según reporta la
Defensoría del Pueblo, este accidente:
…ocasionó que inicialmente cuarentaisiete (47) pobladores (…)
resultaran intoxicados, y en los días sucesivos el número de
pobladores (…) se elevaría a setecientos cincuentaicinco (755),
requiriéndose la hospitalización de muchos de ellos, debido
principalmente a la manipulación o recolección del mercurio sin las
condiciones de seguridad adecuadas. Como consecuencia de ello,
no sólo la salud de la población se vio afectada sino también el
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medio ambiente local... (Defensoría del Pueblo, 2001, p. 7)
A partir de las evidencias sobre la contaminación ambiental y los
impactos en la salud de la población, el organismo autónomo del Estado
emitió recomendaciones dirigidas al Poder Ejecutivo y al Ministerio
Público, instándolos a adoptar medidas inmediatas que garantizaran los
derechos de las comunidades afectadas. No obstante, hasta el día de
hoy, los pobladores de la zona continúan enfrentando las secuelas de
aquel desastre, en un contexto marcado por el persistente abandono
tanto del Estado como de la empresa responsable.
4.2. Segundo periodo 2001-2010: consolidación de la resistencia
Este periodo estuvo marcado principalmente por el conflicto
socioambiental en torno a la explotación del Cerro Quilish –ubicado a 12
km de la ciudad de Cajamarca–, cuyo alcance trascendió el ámbito local
para convertirse en un referente de alcance nacional. Más que un
episodio aislado, este conflicto representa la continuidad de un proceso
iniciado en el año 2000, cuando la Universidad Nacional de Cajamarca
realizó estudios técnicos que evidenciaron la importancia estratégica del
acuífero del Quilish como fuente de abastecimiento hídrico para la región.
A raíz de estos hallazgos, la Municipalidad Provincial de Cajamarca
promulgó la Ordenanza N.º 012-2000-CMPC, declarando como Zona
Reservada Protegida no sólo el Cerro Quilish, sino también las
microcuencas de los ríos Quilish, Porcón y Grande. Este instrumento
normativo, de carácter vinculante dentro de la jurisdicción municipal,
obligaba a la empresa minera a respetar dicha disposición de protección
ambiental. Como resultado, entre los años 2000 y 2003 se desarrolló una
serie de movilizaciones que expresaban el rechazo ciudadano al avance
de las operaciones mineras. Así, en el año 2000, según Arana:
…se realiza una multitudinaria marcha de miles de pobladores
urbanos y campesinos hacia el Cerro Quilish, los campesinos
plantan cientos de estacas de sauco en la zona declarada de
reserva (emblemáticamente las estacas son pintadas con los calores
del pabellón nacional), mientras que otros ciudadanos izan la
bandera nacional en la cumbre del cerro. (Arana, 2002a)
Luego, el Frente de Defensa de Cajamarca y otras organizaciones
impulsaron una serie de movilizaciones. En el 2002, como menciona
Salas:
…llega a Cajamarca una multitudinaria marcha con pobladores de
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los distritos de Bambamarca, Chugur (provincia de Hualgayoc),
bloquean la carretera y se concentran en la plaza de armas por 4
días en protesta por la muerte de truchas en el río Llaucano.
Asimismo, (…) el Frente de Defensa en coordinación con la
Municipalidad Provincial de Cajamarca, convocan a una Marcha
Cívica contra la explotación del cerro Quilish. (Salas, 2006, p. 43)
La marcha realizada en septiembre de 2004 se convirtió en la
movilización social más significativa acontecida hasta entonces; lo que
implicó lograr la consolidación del movimiento ambientalista como actor
central en la defensa territorial. Por primera vez, se evidenció una unidad
social amplia frente a la actitud de Minera Yanacocha; de modo que se
fortaleció la capacidad de organización y presión de la sociedad civil. Ante
esta resistencia, la empresa recurrió a instancias judiciales para
interponer una acción de amparo contra la Ordenanza Municipal N.º 012-
2000-CMPC, la cual había declarado como zonas protegidas varias áreas
estratégicas del territorio. El argumento central de Yanacocha fue la
supuesta incompetencia del Concejo Municipal para establecer zonas
reservadas, con la intención de deslegitimar el instrumento legal. Sin
embargo, tanto en primera como en segunda instancia, dicha pretensión
fue declarada improcedente.
No obstante, algunas maniobras jurídicas dieron la apariencia de
favorecer a la empresa. En ese contexto, el Tribunal Constitucional,
mediante sentencia emitida en 2003, si bien no desconoció la validez de
la ordenanza, estableció que Minera Yanacocha podía explorar y explotar
las zonas de Quilish, Yanacocha Sur y Cuenca Porcón, siempre que se
cumpliera previamente con la elaboración de un EIA. La gestión de este
conflicto dio lugar al establecimiento de una mesa de diálogo multiactor
que reunió a representantes de la empresa minera, autoridades locales y
nacionales, y organizaciones de la sociedad civil. Aunque no se lograron
acuerdos sustantivos y el caso terminó por judicializarse, no obstante,
este proceso permitió visibilizar estos temas estructurales clave:
1. La necesidad de establecer un laboratorio independiente para la
medición de calidad del agua.
2. La revisión pendiente de observaciones ambientales formuladas en
procesos anteriores.
3. La evaluación de los efectos acumulativos de las actividades mineras
en la zona.
4. Las controversias relacionadas con la adquisición de tierras.
5. Los incidentes vinculados a la contaminación por mercurio.
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Este episodio marcó un punto de inflexión, en el sentido de que
mantuvo en alerta permanente a la población cajamarquina sobre los
riesgos ambientales y logró consolidar el conflicto como un referente
nacional en la lucha por la justicia socioambiental.
En 2006 se desató un nuevo conflicto socioambiental en el centro
poblado de Combayo, ubicado en el distrito de La Encañada (a 28 km de
Cajamarca). La comunidad se movilizó en contra del proyecto minero
Carachugo II, cuestionando tanto los impactos ambientales potenciales
como la Resolución Directoral Regional Nº 125-2005-GR-CAJ/DRA, que
autorizaba la construcción del dique El Azufre. Esta oposición evidenció
una resistencia organizada ante decisiones percibidas como unilaterales.
Los informes de la Defensoría del Pueblo documentaron el rechazo
ciudadano a los EIA presentados por la empresa minera, y recomendaron
al Ministerio de Energía y Minas (MINEM) suspender las operaciones
hasta contar con una Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) que
orientara adecuadamente el uso del territorio.
Pese a los intentos iniciales de conciliación, la inacción institucional y
las posturas inflexibles escalaron el conflicto, dando lugar a demandas
concretas por parte de la comunidad, entre ellas: mayor inversión en
Combayo, generación de empleo local y medidas eficaces de mitigación
ambiental. Este escenario condujo a un proceso de diálogo multisectorial,
con participación del Primer Ministro, autoridades locales, congresistas y
representantes de la comunidad. El proceso derivó en acuerdos torales
que marcaron un precedente en la gestión de conflictos socioambientales:
1. Sanción a los responsables por la muerte de un poblador; 2. Promoción
de proyectos productivos alternativos a la minería; 3. Implementación de
sistemas de potabilización de agua; 4. Establecimiento de monitoreo
hídrico participativo; 5. Desarrollo de estudios técnicos sobre los recursos
hídricos.
4.3. Tercer periodo 2011-2020: crisis y radicalización
Como se advierte en los dos periodos anteriores, el cambio de enfoque
en el conflicto pasa de estar en el litigio de tierras, y eventualmente en
cuestiones laborales, a un tema estrictamente ambiental que gira en torno
al recurso hídrico y éste a su vez sobre los usos del territorio. Esta etapa
del enfrentamiento aquí abordado, se caracteriza por uno de los conflictos
mineros más largos y con mayor impacto que ha tenido Cajamarca y el
Perú, debido a la magnitud del Proyecto Minas Conga de la empresa
Yanacocha. Éste se localiza a 73 Km al noreste de la ciudad de
Cajamarca en la región de la jalca a 3.700 msnm y 4.200 msnm
respectivamente, que abarca el territorio de las provincias de Cajamarca
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(Encañada) y Celendín (Sorochuco y Huasmín) (véase la Figura 4); lo que
subraya la importante dimensión geográfica y ecológica del conflicto.
Se trata de uno de los “…emprendimientos mineros que se anuncian
en el país para los próximos años (cartera que, en total, supera los 52 mil
millones de dólares)” (Echave y Diez 2013, p. 71). Además, es un
proyecto que comprende “…un área de influencia de 3000 hectáreas en
las provincias de Cajamarca y Celendín, 4,8 mil millones de dólares en
inversión y una vida útil de aproximadamente 19 años para la extracción
de cobre y oro” (Zavaleta, 2013, pp. 24-25). Estas cifras permiten
dimensionar la magnitud del proyecto y su importancia ambiental,
económica y social para la región y el país.
Figura 4
Localización del Proyecto Minas Conga
Nota: se observa la ubicación del proyecto Conga, la huella y el área
de influencia directa e indirecta. Fuente: Knight Piésold, 2010.
HUELLA DEL PROYECTO
ÁREA DE INFLUENCIA INDIRECTA URBANA – PROVINCIAS
ÁREA DE INFLUENCIA INDIRECTA URBANA – DISTRITOS
LEYENDA:
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Se trata de uno de los “…emprendimientos mineros que se anuncian
en el país para los próximos años (cartera que, en total, supera los 52 mil
millones de dólares)” (Echave y Diez 2013, p. 71). Además, es un
proyecto que comprende “…un área de influencia de 3000 hectáreas en
las provincias de Cajamarca y Celendín, 4,8 mil millones de dólares en
inversión y una vida útil de aproximadamente 19 años para la extracción
de cobre y oro” (Zavaleta, 2013, pp. 24-25). Estas cifras permiten
dimensionar la magnitud del proyecto y su importancia ambiental,
económica y social para la región y el país.
El EIA fue aprobado el 27 de octubre del año 2010, mediante
Resolución Directoral N° 351-2010-MEM/AAM. En dicho EIA se menciona
que se desarrollaran dos depósitos porfiríticos a explotar, Perol y
Chailhuagón; y también considera el desarrollo del beneficio de los
minerales con contenido de cobre, oro y plata mediante métodos de
procesamiento convencional de chancado, molienda y flotación, en una
planta con una capacidad nominal de 92 000 toneladas por día (tpd), lo
que permitirá procesar el contenido mineral de 3,1 billones de libras de
cobre y 11,6 millones de onzas de oro (Knight Piésold Consulting, 2010,
pp. 80-81). La infraestructura planificada también abarca los tajos Perol y
Chailhuagón, así como los depósitos de desmonte del mismo nombre,
zonas para almacenar suelo orgánico, plantas de procesamiento de
mineral, sistemas para el manejo de relaves, embalses de agua, áreas
para material de préstamo y otras instalaciones complementarias; lo que
representa la ocupando en total de unas 2000 hectáreas. Asimismo, se
prevé la instalación de una línea de transmisión eléctrica de 220 Kv que
partirá desde la subestación Cajamarca Norte.
En el proceso de elaboración del EIA se establecieron 34 preacuerdos
en los 8 caseríos (San Nicolás, Agua Blanca, Quengorío Alto, Lagunas de
Combayo, Piedra Redonda/El Amaro, Huasiyuc Jadibamba, Quengorío
Bajo y Chugurmayo) afectados, relacionados con asistencia técnica
agropecuaria, reservorios de agua, riego tecnificado, infraestructura de
salud, educación, planta de transformación de leche, entre otros. Sin
embargo, por factores externos e internos tales preacuerdos no llegaron a
concretarse. Esta situación hizo que la población de las zonas de
influencia directa (Cajamarca y Celendín) e indirecta (Hualgayoc)
muestren su disconformidad empezando con las movilizaciones e
iniciando el paro indefinido del 8 de noviembre, a partir del cual “los
manifestantes tomaron la vía Cajamarca-Bambamarca y hubo
movilizaciones a las zonas de La Encañada y Huasmín. Como medida
preventiva, Yanacocha suspendió sus actividades en la zona” (Echave y
Diez, 2013, p. 95).
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En estas acciones de presión, además de la población de la zona
afectada también participaron organizaciones de la sociedad civil,
autoridades del gobierno regional (como Gregorio Santos) y congresistas
de la República, hombres y mujeres, niños y adultos del campo y la
ciudad. Por estos sucesos se declaró el Estado de Emergencia mediante
el Decreto Supremo Nº 093-2011-PCM, por el término de sesenta (60)
días, a partir del 05 de diciembre de 2011, en las provincias de
Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá del departamento de
Cajamarca; así mismo mediante Resolución Suprema Nº 591-2011-DE se
autorizó la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Policía
Nacional del Perú. Luego se prorrogó el Estado de Emergencia por 30
días mediante Decreto Supremo N° 082-2012-PCM.
El fundamento de estas protestas fue el EIA y el incumplimiento de la
empresa de sus compromisos con las comunidades y la afectación a las
“cabeceras de cuenca” (Seifert, 2011) y a los recursos naturales en
general. Frente a ese desborde social se dieron procesos de negociación
para llegar a consensos, como el peritaje internacional y las mesas de
diálogo. El 14 de febrero del 2012, el Gobierno Peruano designó a Raúl
Fernández Rubio, Luis López García y José Martins Carvalho, como
peritos para evaluar el EIA del Proyecto Minas Conga. El peritaje se
realizó, pero a la vez el Gobierno Regional mediante el Dr. Robert Moran
elaboró un informe que derivó en 29 observaciones al EIA del Proyecto
Conga; en cuanto a las mesas diálogo, éstas fueron un fracaso ya que no
se instaló ninguna, por las posiciones marcadas: por un lado, la empresa
y el Estado salieron a defender el proyecto, y por el otro la sociedad civil y
los gobiernos locales sustentaron que Conga es inviable o simplemente
“¡Conga no va!”.
Al final de todo, las comunidades locales se negaron a otorgar la
licencia social, lo que llevó tanto a los representantes de la empresa
como del gobierno a anunciar la postergación del proyecto Conga ante la
ausencia de condiciones sociales mínimas para su ejecución. Aunque la
confrontación directa se atenuó, el conflicto permanece en un estado de
latencia constante; lo que refleja tensiones subyacentes que no han sido
resueltas. Este periodo resulta central para analizar la evolución del
conflicto desde una perspectiva territorial. A medida que la empresa
Yanacocha expandió sus operaciones, también se amplificaron las
disputas socioambientales. Así, lo que originalmente se circunscribía a la
provincia de Cajamarca, ha devenido en un conflicto de alcance
multiprovincial, con implicancias regionales, repercusión nacional y
creciente atención internacional.
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4.4. Cuarto periodo 2021 en adelante: nueva ola de conflictividad
Surge en un contexto marcado por la postpandemia y la crisis
climática, en donde las preocupaciones sobre el cambio climático y la
gestión del agua adquieren un protagonismo central. Este período se
caracteriza por un uso intensivo de redes sociales para la difusión de
información y la organización de protestas, así como por la fragmentación
del movimiento social, lo que ha dificultado la consolidación de demandas
unificadas.
Entre los casos emblemáticos más recientes destacan los conflictos
vinculados a licencias mineras posteriores al periodo COVID (2021-2022)
y el conflicto por el proyecto minero Colpayoc. Este último se ubica en el
distrito de Chetilla (provincia de Cajamarca) y se remonta a la fase de
exploración iniciada en noviembre de 2023, sobre terrenos de la
Cooperativa Llullapuquio. La actividad fue autorizada mediante la
Resolución RD N.° 169-2023-MEM/DGAAM, lo que desencadenó una
oposición activa por parte de comunidades campesinas, rondas
campesinas y diversas organizaciones sociales, que alertaron sobre el
riesgo que aquella representa para las cabeceras de cuenca que
abastecen de agua a decenas de caseríos y a zonas de la ciudad de
Cajamarca. A pesar del respaldo estatal a la exploración, las
movilizaciones masivas registradas durante 2024 denunciaron una
notable falta de transparencia, la criminalización de defensores
ambientales y agresiones perpetradas por personas vinculadas a la
empresa y a la cooperativa. Mientras la empresa y las instancias
estatales promueven los supuestos beneficios del proyecto –asociados a
inversión, empleo y desarrollo territorial–, las comunidades demandan su
cancelación, exigiendo un proceso genuino de consulta y diálogo. De
manera que la defensa del agua, del territorio y de sus derechos
fundamentales se ha posicionado como eje articulador de la resistencia
social.
Paralelamente, la expansión de la minería ilegal e informal ha
intensificado los conflictos socioambientales en la región, dado que esta
actividad se desarrolla al margen de cualquier regulación, generando
impactos negativos tanto en los ecosistemas como en la economía local.
En este escenario, los mineros informales que operan en San Ignacio
(Cajamarca) representan una amenaza grave para las tierras y fuentes
hídricas, afectando la estabilidad ambiental y social de la zona. El uso
indiscriminado de mercurio y otros metales pesados contamina el
entorno, destruye bosques y suelos frágiles, y libera elementos tóxicos
que permanecieron en los ecosistemas durante millones de años.
Además, esta actividad informal genera dinámicas de conflictividad social
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–violencia, delincuencia, prostitución callejera– y contribuye al aumento
del costo de vida en las comunidades cercanas. Ante esta situación, las
rondas campesinas de San Ignacio han asumido un rol activo en la
defensa del territorio, protagonizando enfrentamientos en el distrito
fronterizo de Namballe. Allí, mineros peruanos y ecuatorianos disputan el
control de los territorios a lo largo del cauce del río que delimita la
frontera, lo que ha convertido la zona en un nuevo foco de tensión
territorial.
5. Políticas de Estado, marco normativo y competencias de los
niveles de gobierno sobre el ordenamiento territorial
El Perú cuenta con el Acuerdo Nacional (AN), suscrito en 2002 como
resultado de un proceso de diálogo y consenso entre organizaciones
políticas y de la sociedad civil, que establece un marco de políticas de
Estado orientadas al desarrollo integral del país. Este acuerdo se articula
en torno a cuatro objetivos fundamentales: 1. Democracia y Estado de
Derecho, compuesto por nueve políticas; 2. Equidad y Justicia Social, que
incluye siete políticas; 3. Competitividad del país con un Estado eficiente,
transparente y descentralizado, que contempla otras siete políticas, entre
las que destaca la Política 19 sobre Desarrollo Sostenible y Gestión
Ambiental, que impulsa acciones como el OT, el manejo de cuencas
hidrográficas, bosques y zonas marino-costeras, así como la
recuperación de ambientes degradados; 4. Estado transparente y
descentralizado, integrado por doce políticas, siendo particularmente
relevante la Política 34 sobre Ordenamiento y Gestión Territorial,
aprobada en enero de 2014. En conjunto, tal acuerdo comprende 35
políticas de Estado que buscan guiar el desarrollo nacional de manera
integral y sostenible.
A ello se suma el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) al
2050, elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
(CEPLAN); lo que hace que se convierta en un documento que incorpora
aportes de diversos actores sociales y políticos. Este plan establece
cuatro grandes objetivos nacionales: i. desarrollo de las personas, ii.
territorio sostenible, iii. competitividad e innovación, iv. democracia y paz.
En particular, el eje de territorio sostenible prioriza la gestión integrada de
los recursos naturales, la gestión de los recursos hídricos y el
ordenamiento territorial, con el propósito de promover un desarrollo
equilibrado, inclusivo y ambientalmente sostenible.
A lo largo de los distintos periodos de gobierno regional en Cajamarca,
se han implementado diversas estrategias en materia ambiental y de OT,
lo que evidencia una evolución progresiva hacia una política de gestión
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sostenible del territorio. Entre 2007 y 2010, mediante la Resolución
Ejecutiva Regional N.º 208-2007-GR-CAJ/P, se priorizó la conservación
de los recursos naturales, con énfasis en la defensa del agua, la gestión
integral de los recursos hídricos y el fortalecimiento institucional en
materia ambiental. Posteriormente, en el periodo 2011-2014, la
Resolución N.º 273-2011-GR-CAJ/P orientó la política ambiental hacia un
enfoque de gestión responsable del medio ambiente, impulsando la
creación de mecanismos de fiscalización, vigilancia y sanción, e
incorporando la dimensión del cambio climático y la reducción de
vulnerabilidades territoriales. Durante el periodo 2015-2018, a través de la
Ordenanza Regional N.º 05-2015-GR.CAJ/CR, se consolidó el OT como
herramienta vinculante para la planificación y gestión sostenible del
desarrollo regional. En la gestión 2019-2022, la Resolución N.º 338-2019-
GR.CAJ/GR priorizó medidas de adaptación al cambio climático, la
reforestación y la implementación de un sistema de información ambiental
como soporte técnico para la toma de decisiones. Finalmente, en el
periodo 2023-2026, la Resolución N.º D245-2023-GR.CAJ/GR estableció
estrategias orientadas a la gestión integral de los recursos naturales y la
calidad ambiental, a fin de fortalecer la gestión del riesgo de desastres y
promover mecanismos de retribución por servicios ambientales
destinados a incentivar la inversión en las zonas altas de las cuencas
hidrográficas. Este conjunto de acciones consolida un enfoque coherente
y pertinente de desarrollo territorial sostenible para la región.
Este conjunto de políticas se complementa y se respalda en el marco
normativo producido por el ordenamiento jurídico peruano, para orientar y
regular los procesos ambientales y territoriales. Dicho marco incluye
tratados, acuerdos y convenios internacionales que se articulan con la
normativa nacional; la cual se expresa en leyes específicas, acuerdos y
planes estratégicos. A nivel regional, estos principios se traducen en
ordenanzas regionales, planes concertados y otros instrumentos de
gestión que permiten abordar el OT como política pública. En ese sentido,
las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno –desde el
ámbito nacional hasta el local– se encuentran reconocidas en la
Constitución Política del Perú (Congreso de la República del Perú, 2024).
El artículo 66° establece que “los recursos naturales, renovables y no
renovables son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su
aprovechamiento”, mientras que el artículo 67° señala que “el Estado
determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible
de sus recursos naturales”. Asimismo, los artículos 192° y 195° otorgan
facultades a los gobiernos regionales y locales para promover y regular
actividades relacionadas con el medio ambiente, conforme a ley.
Este marco constitucional se complementa con normativas específicas
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como: i. la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783); ii. la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N.º 27867); iii. la Ley
Orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972); iv. la Ley General del
Ambiente (Ley N.º 28611); v. la Ley Orgánica para el Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales (Ley N.º 26821); y, vi. la Ley Marco
del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley N.º 28245).
Estas normas otorgan a los gobiernos regionales y locales
competencias para formular, evaluar, dirigir, controlar y administrar planes
y políticas ambientales. Dentro de este marco, el Ordenamiento Territorial
Ambiental (OTA) se reconoce como un instrumento estratégico que
fortalece la gestión ambiental descentralizada, además de permitir
integrar sostenibilidad, planificación territorial y gobernanza multiescalar.
Uno de los principales obstáculos para el avance del OT en el país ha
sido la ausencia de un marco legal específico que lo regule de manera
integral. Esta carencia comenzó a ser subsanada con la reciente
promulgación de la Ley N.º 32279, Ley de Ordenamiento Territorial y de
creación del Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial (SINADOT).
Esta norma establece un marco jurídico orientador para la
implementación del OT en los tres niveles de gobierno, promoviendo la
articulación interinstitucional y la coordinación técnica en el uso de
instrumentos de planificación, con el propósito de mejorar la toma de
decisiones y garantizar un aprovechamiento sostenible del potencial de
los territorios.
No obstante, para que esta ley sea efectiva, aún se requiere la
aprobación de su reglamento, el cual deberá precisar las competencias
específicas de cada nivel de gobierno y resolver la actual superposición
de funciones con entidades del gobierno central. En este marco, el
proceso de OT en Cajamarca evidencia tensiones institucionales entre las
atribuciones conferidas a los gobiernos regionales y el ejercicio de poder
del Estado central, representado especialmente por el Instituto Geológico,
Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Si bien la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales (Ley N.º 27867) otorga a las regiones la facultad de conducir
los procesos de planificación territorial –como la formulación del Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) y la aplicación de la Zonificación
Ecológica y Económica (ZEE)–, en la práctica dichas competencias han
sido restringidas por la falta de normativas claras y vinculantes, lo que
limita su capacidad de incidencia efectiva sobre el uso y protección del
territorio.
Un ejemplo evidente de esta contradicción institucional lo constituye el
rol de INGEMMET, organismo técnico adscrito al Ministerio de Energía y
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Minas, que cuenta con la facultad de otorgar concesiones mineras en
todo el territorio nacional sin requerir el consentimiento de los gobiernos
regionales ni verificar su compatibilidad con los planes de ordenamiento
territorial existentes. Esta práctica ha generado numerosos conflictos en
Cajamarca, pues muchas concesiones afectan zonas que las
comunidades consideran estratégicas para actividades agrícolas,
ganaderas, la protección de fuentes hídricas o el turismo sostenible.
Además, esta situación revela una clara asimetría en la toma de
decisiones: mientras las autoridades regionales promueven una gestión
territorial participativa, con enfoque ambiental y social, INGEMMET opera
bajo una lógica técnico-económica centrada en la explotación de
recursos, sin incorporar adecuadamente los impactos sociales y
ecológicos. La desconexión entre planificación territorial y política de
concesiones constituye una de las principales limitaciones para consolidar
el OT como herramienta efectiva de gobernanza democrática.
En este contexto, resulta evidente que la normativa vigente aún no
propicia una regulación integral en los usos del territorio. En general, la
ausencia de una política nacional de ordenamiento territorial consolidada,
sumada a la persistencia de competencias traslapadas entre los distintos
niveles de gobierno, ha generado vacíos legales y trabas burocráticas
que obstaculizan la implementación de propuestas concretas. Desde tal
óptica, la reciente Ley N.º 32279, junto con la normativa complementaria
previa y derivada, debiera avanzar hacia una distribución clara y funcional
de competencias entre el nivel nacional, regional y local; de modo que se
promueva una gestión territorial articulada, coherente y orientada al
desarrollo sostenible.
6. Instrumentos de gestión y ordenamiento territorial
La región Cajamarca ha elaborado instrumentos de gestión como la
Política Ambiental Regional de Cajamarca al 2021, el Plan de Acción
Ambiental Regional Cajamarca 2013-2021 y el Plan Anual de Evaluación
y Fiscalización Ambiental (PLANEFA) 2014. Sin embargo, además de
éstos, según se observa en la Tabla 1; se cuentan con otros instrumentos
como la ZEE y los EE para el POT como parte del OT.
Estos instrumentos desempeñan un papel importante; sin embargo, las
instituciones no los han articulado bajo un solo órgano rector y tampoco
los han complementado con otros instrumentos necesarios, como los
planes parciales, especiales, entre otros; además, las autoridades deben
actualizar su marco normativo, especialmente en el ámbito local.
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Tabla 1
Instrumentos de gestión del territorio por niveles de gobierno
Nº INSTRUMENTO NORMA DEPENDENCIA ÁMBITO
1 Ley de
ordenamiento
territorial y de
creación del Sistema
Nacional de
Ordenamiento
Territorial
(SINADOT)
LEY Nº 32279
(Publicada: 02/04/2025)
PCM Nacional
2 Sistema Nacional
Integrado de
Información
Catastral Predial
Ley Nº 28294 SUNARP Nacional
3 Estudio de
Diagnóstico y
Zonificación (EDZ)
DS Nº019-2003-PCM PCM (Demarcación
Territorial)
Regional
Provincial
4
Zonificación
Ecológica y
Económica (ZEE)
D.S. Nº 087-2004-PCM
Directiva Nº 010-2006-
CONAM/CD
RM Nº 135-2013-MINAM
MINAM – OT
Regional
Provincial
Distrital
5
Estudios
Especializados
RM Nº 135-2013-MINAM
Regional
Provincial
Distrital
6 Diagnóstico
Integrado del
Territorio (DIT)
Regional
Provincial
Distrital
7 Plan de
Ordenamiento
Territorial (POT)
Regional
Provincial
8 Plan de
Acondicionamiento
Territorial (PAT)
DS Nº004-2011-
VIVIENDA
MVCS (Desarrollo
Urbano)
Provincial
9 Plan de Desarrollo
Urbano – PDU
Provincial
Distrital
10 Plan Urbano Distrital Distrital
11 Esquema de
Ordenamiento
Urbano
Distrital
Nota: en esta Tabla se observa los instrumentos de gestión del territorio, el ente
rector y ámbito de aplicación; lo nuevo es la ley de OT y el SINADOT, aprobada
el 2 de abril de 2025. Fuente: Propuesta Ciudadana, 2014, adaptado.
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Zonificación
Ecológica y
Económica
(ZEE)
Estudios
Especializados
(EE)
Diagnóstico
Integrado del
Territorio (DIT)
Plan de
Ordenamiento
Territorial
(POT)
El proceso de Ordenamiento Territorial en el Perú se da mediante
cuatro instrumentos de gestión del territorio; éstos son: la Zonificación
Ecológica y Económica (ZEE), Estudios Especializados (EE), Diagnóstico
Integrado del Territorio (DIT) y como consecuencia de ello se tiene el Plan
de Ordenamiento Territorial (POT).
Figura 5
Ordenamiento Territorial en el Perú
Nota: el proceso de OT empieza con el ZEE, los EE, el DIT y el POT; cada etapa
tiene su propia metodología.
El desarrollo de la Región Cajamarca exige una gestión territorial
basada en el uso ordenado y sostenible de sus recursos naturales y del
espacio geográfico; para lo cual se espera que se considere tanto el
potencial productivo como la fragilidad de sus ecosistemas. En este
marco, la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE) constituye un
instrumento técnico estratégico, cuya aplicación, mediante procesos
participativos que involucran a actores sociales e institucionales, permite
articular la conservación ambiental con el aprovechamiento económico
sostenible. Tal ZEE opera en tres niveles: macrozonificación regional,
mesozonificación provincial y microzonificación distrital, lo que facilita una
planificación diferenciada y contextualizada del territorio; este proceso se
complementa con la elaboración de Estudios Especializados orientados al
análisis de las dinámicas territoriales, un Diagnóstico Integrado del
Territorio que organiza y sistematiza información socioambiental y
económica, y la formulación de un Plan de Ordenamiento Territorial
(POT) que vincula estos insumos con las políticas de desarrollo.
La ZEE se constituye así en el principal instrumento técnico para el
Ordenamiento Territorial en Cajamarca, elaborado por el Gobierno
Regional de Cajamarca a través de la Subgerencia de Acondicionamiento
Territorial (2007), y que fue oficialmente aprobada mediante la Ordenanza
Regional N° 018-2010-GR.CAJ-CR (2010), ratificada por la nueva gestión
en 2011 y reconocida por el Ministerio del Ambiente (MINAM) en 2012; al
punto que se consolida desde entonces como pilar para la planificación
territorial. Su formulación se desarrolló mediante un proceso participativo
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integral, al tiempo que incorporó tanto perspectivas técnicas como las
experiencias y necesidades de las comunidades en todo el departamento;
lo que garantizó un enfoque territorial inclusivo y representativo.
Al hacer un balance, se observa que el éxito del proceso de OT en
Cajamarca, particularmente en lo referente a la ZEE, ha dependido de la
integración de un equipo técnico especializado y de la aplicación de un
enfoque participativo que fue capaz de articular dimensiones técnicas y
políticas. Además, cabe de resaltar que los actores sociales participan
activamente a través de la Comisión Técnica Regional, a la par que
cuentan con el acompañamiento de organismos de cooperación
internacional y ONGs, que aportan metodologías innovadoras para
fortalecer el carácter inclusivo del proceso. El Gobierno Regional ha
asumido un rol clave al brindar respaldo institucional y promover la
creación de normativa regional; a su vez, la sociedad civil, los
profesionales y diversos sectores han contribuido de manera significativa
a la articulación de todo ello. Así, esta lógica de actuación multisectorial
no sólo ha enriquecido la metodología de la ZEE a nivel nacional, sino
que también ha demostrado la necesidad de sistematizar experiencias,
fortalecer las capacidades del equipo técnico y consolidar una
institucionalidad sólida para la planificación territorial.
En cumplimiento del marco normativo establecido por el Decreto
Supremo N° 087-2004/PCM y los Lineamientos de Política para el
Ordenamiento Territorial (RM N° 026-2010-MINAM), complementados
con la “Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos
Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial” (RM N° 135-
2013-MINAM), los Estudios Especializados (EE) se constituyen en
herramientas analíticas esenciales para examinar las dinámicas
territoriales de Cajamarca, evaluando de manera integral las
interrelaciones entre los componentes biofísicos, socioeconómicos y
culturales del territorio. Estos estudios, que se derivan técnicamente de la
ZEE, permiten identificar con rigor científico las capacidades,
restricciones y tensiones en el uso del suelo. Por su parte, el Diagnóstico
Integrado del Territorio (DIT), elaborado en su versión preliminar en el
año 2014, conforme a dicha normativa, se encarga de sistematizar y
articular los hallazgos de tales EE mediante un enfoque interdisciplinario,
a partir de un marco de análisis comprensivo que reconoce las sinergias y
conflictos entre los distintos subsistemas territoriales. Este ejercicio
técnico-regulatorio, desarrollado bajo la rectoría del Gobierno Regional,
establece las bases metodológicas y sustantivas para la formulación del
Plan de Ordenamiento Territorial; a fin de asegurar con ello que los
instrumentos de gestión territorial respondan a los mandatos legales
vigentes y a las particularidades de Cajamarca.
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En relación con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), el Gobierno
Regional actualmente elabora este instrumento con el objetivo de
consolidar los avances alcanzados y promover una gestión sostenible del
territorio. En este contexto, la región Cajamarca ha logrado un progreso
significativo en su trayecto de planificación territorial y se posiciona como
un referente en la gestión ordenada y sostenible de su espacio
geográfico; de modo que este avance se manifiesta en la implementación
de instrumentos técnicos, en la articulación interinstitucional y en la
formulación de políticas públicas orientadas a un desarrollo equilibrado
entre lo urbano y lo rural. Con el POT, Cajamarca no sólo fortalecerá la
protección de sus ecosistemas y recursos naturales, sino que también
establecerá las bases para un crecimiento económico inclusivo y
resiliente frente a los desafíos climáticos y sociales.
7. El ordenamiento territorial como alternativa de desarrollo y
respuesta a los conflictos mineros
Las instituciones del Estado deben asumir un rol activo en la gestión de
los conflictos mineros, no sólo a través de mecanismos ordinarios y
alternativos, sino también desde una perspectiva técnica y comunicativa.
Para ello, los organismos responsables deben aplicar una política de
Ordenamiento Territorial (OT) y emplear el Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) como instrumentos imprescindibles. Según los
lineamientos establecidos por el MINAM, este enfoque implica que los
gestores del territorio integren de manera activa a los actores sociales; en
particular, a las comunidades ubicadas en zonas de actividad minera, así
como a la sociedad civil en su conjunto.
De acuerdo a ello, la región se convierte en la escala fundamental
para la planificación territorial que desencadena una jerarquía de
instrumentos en escalas inferiores, como provincias y ciudades. Ello se
plasma partiendo por el OT como política nacional, el Plan General de OT
o POT a nivel regional, Planes Parciales en un ámbito multiprovincial,
Planes Directores Territoriales aplicados a una unidades territoriales
menores, y que, dentro de la planificación urbanística, corresponde
asumir a los Planes Generales de Ordenación Urbana, Planes Directores
Urbanísticos, Planes de Ordenación Urbanística Municipal, Planes
Especiales, Normas de Planeamiento Urbanístico y Programas de
Actuación Urbanística Municipal, entre otros instrumentos.
Este conjunto de instrumentos, al basarse en criterios técnicos, facilita
la diversificación de los usos del territorio y contribuye al manejo más
eficaz de los conflictos mineros. Por ello, cuando los investigadores
plantean a los actores sociales la pregunta: “Según su criterio, ¿el OT
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ayuda en gran parte a prevenir los conflictos mineros y a impulsar el
desarrollo regional?”, la mayoría de los entrevistados responde de
manera favorable, con coincidencias o aproximaciones similares en sus
opiniones.
Desde esa tesitura, los participantes consultados en el presente
estudio refieren que el OT “es un proceso técnico-político que busca
generar consensos entre los distintos actores para optimizar el uso del
territorio, promoviendo políticas y proyectos que atiendan las principales
demandas de la población” (Servicios Educativos Rurales-Cajamarca). En
este marco, “la ZEE-OT permite definir qué actividades realizar y
fomentar, asegurando que las concesiones mineras se otorguen de
manera responsable y en estricto cumplimiento del marco legal e
institucional” (Gobierno Regional-SGAT). El OT “… no sólo facilita la
identificación de recursos endógenos, sino que también permite
determinar las características óptimas para el desarrollo de actividades
productivas, definiendo en qué y dónde se puede invertir” (CEDEPAS
Norte Cajamarca). Por ello, “…en función de la vocación del territorio y
sus potencialidades, se asignan usos específicos a cada espacio,
contribuyendo así a un desarrollo equilibrado” (La Zanja).
Asimismo, “…ordenar el territorio implica establecer con claridad qué
zonas son aptas para la agropecuaria (agricultura y ganadería) y cuáles
deben excluirse de la actividad minera…” (Rondas Campesinas). Este
enfoque “…garantiza un uso variado y planificado del territorio, evitando
la imposición arbitraria de actividades económicas” (GRUFIDES).
Además, “el OT se fundamenta en estudios científicos que identifican
áreas de alta fragilidad ecológica y valor estratégico para la utilidad
pública, asegurando su preservación” (EDAC Cajamarca).
Sin embargo, en contraste, a pesar de que “el OT debería guiar el
desarrollo territorial, en la práctica, el gobierno central ha limitado las
atribuciones de los gobiernos regionales, concentrando en sí mismo la
toma de decisiones sobre los territorios; esta situación perpetúa los
conflictos socioambientales en lugar de mitigarlos” (Frente de Defensa
Ambiental de Cajamarca). Aunque también cabe señalar que algunos
actores del sector han manifestado críticas sustantivas al actual proceso
de OT, señalando tres problemáticas centrales: en primer lugar, advierten
una evidente politización de dicho ámbito, al adoptar un sesgo ideológico
contrario a la actividad minera. En segundo lugar, destacan una
dependencia de otros lugares en la evaluación técnica, lo que generaría
desajustes con la realidad local. Y, finalmente, identifican como núcleo del
debate la ambigüedad conceptual y aplicación discrecional del término
“cabecera de cuenca”, que estaría siendo objeto de interpretaciones
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técnicas cuestionables y de uso estratégico por parte de grupos de
interés.
Por ello, la implementación de una ley de OT se revela como
imperativa para articular instrumentos de planificación que garanticen la
protección efectiva de los espacios naturales, la corrección de
desequilibrios territoriales, y la diversificación de la matriz económica
regional. Aquí el núcleo del debate, ya sea desde la perspectiva de los
conflictos mineros o de la planificación territorial, radica en cómo alcanzar
un desarrollo sostenible en Cajamarca; región que posee ventajas
comparativas multisectoriales sustentadas en su capital natural (recursos
agrícolas, ganaderos y turísticos) y minerales. Esta dualidad productiva
exige un marco normativo que armonice las actividades extractivas con la
conservación de los demás potenciales económicos del territorio.
8. Propuestas de actuación y diversificación de los usos del
territorio para el desarrollo regional de Cajamarca
Las propuestas de actuación desde una perspectiva de planificación
para el desarrollo en la región Cajamarca se encuentran recogidas en el
Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) al 2033, aprobado
mediante Ordenanza Regional N° D4-2023-GR.CAJ/CR. Este plan
establece lineamientos estratégicos para el desarrollo sostenible de la
región, incluyendo la gestión ambiental y el aprovechamiento responsable
de los recursos naturales. En el ámbito de la gobernabilidad, la Mesa de
Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) de Cajamarca,
sigue promoviendo Acuerdos de Gobernabilidad como herramientas clave
para el diálogo y la acción concertada entre actores políticos, sociales e
institucionales; destacando el Acuerdo 2023-2026. Éste establece
compromisos en las dimensiones social, económica, ambiental e
institucional, alineados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)
2030, y con políticas nacionales que priorizan la gestión sostenible del
agua, diversificación productiva, inclusión social, gobernanza participativa
y adaptación al cambio climático, con un enfoque en participación
ciudadana y vigilancia para garantizar su cumplimiento; con miras a
reforzar así una gobernanza transparente y colaborativa en la región.
En el eje ambiental, se prioriza la sostenibilidad ambiental, al
considerarse indicadores como el número de ecosistemas naturales
conservados y recuperados con aprovechamiento sostenible, la gestión
integral de cuencas y la reducción de vulnerabilidad de ecosistemas de
alto riesgo, en concordancia con la estrategia regional de cambio
climático. En el eje de desarrollo económico, se enfatiza la productividad
y diversificación productiva, con indicadores como el incremento del
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producto per cápita departamental; especialmente en actividades
agropecuarias y turismo. Estas actividades económicas se presentan
como alternativas a la minería, ya que se busca promover con ello una
diversificación en el uso del territorio, de modo que se incluya a la
agricultura, ganadería, turismo, forestación y reforestación. Ante ello, es
fundamental que los gobiernos entrantes en cada periodo impulsen
proyectos relacionados con estos temas, a fin de asegurar la continuidad
y efectividad de las políticas y acciones propuestas en los instrumentos
de gestión regional.
Pensar en la diversificación de los usos del territorio e impulsar
actividades económicas que fomenten el desarrollo regional, implica
asumir un cambio con respecto a la matriz energética, diversificación
productiva, institucionalidad y sostenibilidad; es decir, se requiere:
…una transición de sectores para que nuestra economía no siga
dependiendo de la extracción y exportación de minerales y de
energía, sino del uso sostenible de los recursos naturales
renovables. En el caso peruano esto requiere centrar la apuesta en
la agricultura, la ganadería, la pesca, el turismo, los servicios
ambientales. (Monge 2011, p. 272)
En efecto, para reducir la dependencia de la minería y promover un
uso más equilibrado del territorio, Cajamarca cuenta con alternativas
económicas sostenibles como la agricultura (con potencial en cultivos
andinos, café de altura y agroexportación orgánica), la ganadería
ecológica (especializada en lácteos de calidad), el turismo (arqueológico,
comunitario y ecoturismo en sus áreas naturales), y la
forestación/reforestación (manejo sostenible de bosques y recuperación
de suelos).
El sector agropecuario de Cajamarca constituye un eje fundamental
para el desarrollo socioeconómico regional, pese a su limitada
contribución porcentual al PBI. Los indicadores revelan su importancia
estratégica: en 2020 concentró el 65.4% de la población ocupada y en
2021 registró un crecimiento del 2.2% respecto a niveles prepandemia,
posicionándose como una de las regiones con mayor dinamismo
exportador a nivel nacional. La producción se sustenta en cultivos
tradicionales (papa, maíz amiláceo, café y frijol) y productos con potencial
exportador (cacao, berries y lácteos), cuya competitividad podría
optimizarse mediante: la implementación de sistemas de riego tecnificado
y transferencia tecnológica, el desarrollo de cadenas de valor agregado
para la industria láctea (800,000 litros/día), la articulación sinérgica entre
actividades agropecuarias y turismo rural, y el manejo sostenible de los
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recursos forestales (1.2 millones de ha). Según el Plan de Desarrollo
Regional 2023-2030, este modelo requeriría: políticas diferenciadas de
financiamiento, procesos de certificación internacional y la conformación
de clusters productivos, constituyéndose así en un paradigma de
desarrollo territorial basado en ventajas comparativas transformadas en
competitivas.
Según el Instituto Peruano de Economía (IPE), Cajamarca en 2024,
registró 794,000 visitantes, mostrando un déficit del 14.7% respecto a los
niveles prepandemia (2019). Sin embargo, el potencial turístico es
evidente; ya que, el Carnaval generó S/.62 millones en 2024 con 70 mil
visitantes; para capitalizar esta oportunidad, se requiere, además,
acelerar un conjunto de inversiones en infraestructura aérea y terrestre,
modernizar atractivos culturales y arqueológicos, crear productos
turísticos en toda la región, y por último impulsar estrategias de
promoción que posicionen a la región como destino integral.
Cajamarca presenta una oportunidad única para implementar un
modelo de gestión forestal sostenible que capitalice, según Global Forest
Watch (2023), sus 24,400 ha de ganancia neta de cobertura arbórea
(2000-2020), y enfrente sus desafíos de deforestación (143,000 ha
perdidas entre 2002-2021) mediante: el fortalecimiento de corredores de
regeneración natural como Jaén-San Ignacio (que concentra el 53% de la
ganancia), la creación de unidades de recuperación acelerada en zonas
críticas como San Marcos-Cajabamba, la implementación de un sistema
de alerta temprana con tecnología satelital para proteger sus 1.25
millones de ha de bosque estable, y la reconversión sostenible de 53,800
ha de áreas perturbadas, articulando estos esfuerzos con el Área de
Conservación Regional Bosques y Páramos Andinos para posicionar a
Cajamarca como modelo de economía forestal sostenible que combine
conservación, generación de empleo verde y mitigación del cambio
climático.
Estas actividades, articuladas bajo un enfoque de OT, permitirían
generar empleo local, conservar los ecosistemas y reducir conflictos
socioambientales. Sin embargo, requieren mayor inversión en
infraestructura, acceso a mercados y tecnologías limpias, así como
políticas públicas que prioricen la diversificación productiva con
participación activa de las comunidades. La combinación inteligente de
estas actividades, sin excluir completamente la minería responsable,
podría convertir a Cajamarca en un modelo de desarrollo territorial
inclusivo y resiliente, donde el crecimiento económico vaya de la mano
con la protección de su patrimonio natural y cultural.
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9. Conclusiones
El análisis de los conflictos mineros en Cajamarca revela una
problemática histórica y compleja, marcada por tensiones entre la
actividad extractiva y los derechos de las comunidades locales sobre sus
territorios, recursos hídricos y ambiente. A lo largo de tres décadas, estos
conflictos han evolucionado desde disputas localizadas hasta
movilizaciones masivas, impulsadas por impactos ambientales,
desigualdad en la distribución de beneficios y ausencia de participación
ciudadana efectiva. Casos emblemáticos como el derrame de mercurio en
Choropampa, la defensa del Cerro Quilish y las protestas contra el
proyecto Conga destacan la resistencia comunitaria frente a aquella
actividad minera que amenaza recursos críticos, como el agua. Por ello
es necesario fortalecer los mecanismos de planificación y ordenamiento
territorial con enfoque participativo e intercultural, donde se reconozcan
las prioridades del desarrollo local y se implementen espacios
institucionales de diálogo vinculante, que garanticen una gobernanza
justa y sostenible de los recursos naturales.
El OT constituye una herramienta estratégica para gestionar los
conflictos socioambientales en Cajamarca, al articular instrumentos como
la Zonificación Ecológica y Económica (ZEE), los Estudios Especializados
(EE), el Diagnóstico Integrado del Territorio (DIT) y el Plan de
Ordenamiento Territorial (POT). No obstante, su implementación enfrenta
obstáculos significativos, como marcos normativos incipientes,
superposición de competencias institucionales y escasa articulación
intergubernamental e intersectorial. Ante ello, a pesar de estas
limitaciones, el OT ofrece un marco para armonizar la actividad minera
con otras vocaciones territoriales (agropecuaria, forestal, turística), en la
búsqueda de reducir la dependencia del extractivismo y promover una
minería ambientalmente responsable y socialmente equitativa. En este
contexto, Cajamarca requiere un modelo de desarrollo sustentado en el
OT como eje articulador de políticas públicas que equilibren el
crecimiento económico con la protección ambiental y la justicia social;
para lograr ello, resulta necesario la creación de una Autoridad Regional
de Ordenamiento Territorial, con competencias claras, presupuesto propio
y capacidades técnicas suficientes, que lidere procesos participativos y
coordine eficazmente con los distintos niveles de gobierno y sectores
productivos, a fin de superar de ese modo los límites funcionales actuales
del Gobierno Regional.
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