39QUAESTIO IURIS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
El proceso constitucional de habeas data
y la tutela del derecho de acceso a la
información pública en la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional
The constitutional process of habeas data
and the protection of the right of access
to public information in the jurisprudence
of the Constitutional Court
QuiSpe ponce,QuiSpe ponce, María CandelariaMaría Candelaria((**))
SUMARIO: I. Introducción: incorporación del proceso de habeas data
en la Constitución de 1993 y su ámbito de protección. II. El proceso
constitucional de habeas data: primer nivel de protección judicial del
derecho de acceso a la información pública. 2.1. Nivel precontencioso.
2.2. Primer nivel de protección judicial. 2.3. Segundo nivel de protec-
ción judicial. III. Los actos lesivos en el proceso de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública. 3.1. Denegatoria a
entregar información de carácter público. 3.2. El silencio o la respuesta
incompleta o alterada proporcionada por una entidad pública. 3.2. El
(*) Doctora cum laude en Estudios Avanzados en Derechos Humanos por la Universidad
Carlos III de Madrid. Máster en Derecho Constitucional por el Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales de la Presidencia del Gobierno de España. Máster en
Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Docente principal
de la Academia de la Magistratura y docente de pre y postgrado en la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Asesora jurisdiccional del Tribunal Constitucional
del Perú. Directora Académica del Centro de Estudios Constitucionales.
40
Quispe Ponce, María Candelaria
costo excesivo de las tasas por la reproducción de la información. IV.
Sujetos legitimados en el proceso constitucional de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública. 4.1. Sujetos con
legitimidad activa. 4.2. Sujetos con legitimidad para obrar pasiva. V.
Los costos en el proceso de habeas data que tutela el derecho de acceso
a la información pública. VI. Conclusiones. VII. Referencias.
Resumen: En el artículo analiza el habeas data como proceso constitucional,
precisando sus antecedentes históricos en el marco de la legislación inter-
nacional de los países latinoamericanos, y se pone énfasis en la legislación
constitucional peruana. Asimismo, trata sobre los derechos protegidos por
el habeas data y los actos lesivos que, sobre estos derechos, se pueden confi-
gurar. En otro contenido, se refiere a los titulares de los derechos que prote-
gen este proceso. El artículo concluye que el habeas data es una herramienta
eficaz con la que cuenta la ciudadanía para contribuir a la consolidación de
una buena administración pública. Sin embargo, tal como refiere el Tribu-
nal Constitucional peruano, en algunos casos se utiliza como un medio para
lucrar con los costos procesales. En estos supuestos, el mencionado Tribunal
ha decidido declarar fundada la demanda, sin el pago de costos.
Palabras clave: hábeas data, acceso a la información pública, costos
del proceso
Abstract: The article analyzes the habeas data, as a constitutional process, specify-
ing its historical background in the framework of international legislation of Latin
American countries, emphasizing Peruvian constitutional legislation: It also deals
with the rights protected by Habeas data and the harmful acts that can be configured
on these rights. In other content, it refers to the holders of the rights protected by this
process. The article concludes by affirming that Habeas Data is an effective tool
available to citizens to contribute to the consolidation of good public administration.
However, as reported by the Peruvian Constitutional Court, in some cases it is used
as a means to profit from procedural costs. In these cases, the aforementioned Court
has decided to declare the claim well founded, without the payment of costs.
Keywords: habeas data, access to public information, costs of the process
I. Introducción: incorporación del proceso de habeas data
en la Constitución de 1993 y su ámbito de protección
La incorporación del proceso constitucional de habeas data en las cartas
fundamentales de los países de América del Sur se produjo, fundamentalmente,
hacia las dos últimas décadas del siglo XX. Fue la Constitución de Política de la
República Federativa de Brasil de 1988 la primera en incorporar este proceso de
forma explícita en su artículo 5, inciso LXXII, que preceptuaba:
Quispe Ponce, María Candelaria
costo excesivo de las tasas por la reproducción de la información. IV.
Sujetos legitimados en el proceso constitucional de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública. 4.1. Sujetos con
legitimidad activa. 4.2. Sujetos con legitimidad para obrar pasiva. V.
Los costos en el proceso de habeas data que tutela el derecho de acceso
a la información pública. VI. Conclusiones. VII. Referencias.
Resumen: En el artículo analiza el habeas data como proceso constitucional,
precisando sus antecedentes históricos en el marco de la legislación inter-
nacional de los países latinoamericanos, y se pone énfasis en la legislación
constitucional peruana. Asimismo, trata sobre los derechos protegidos por
el habeas data y los actos lesivos que, sobre estos derechos, se pueden confi-
gurar. En otro contenido, se refiere a los titulares de los derechos que prote-
gen este proceso. El artículo concluye que el habeas data es una herramienta
eficaz con la que cuenta la ciudadanía para contribuir a la consolidación de
una buena administración pública. Sin embargo, tal como refiere el Tribu-
nal Constitucional peruano, en algunos casos se utiliza como un medio para
lucrar con los costos procesales. En estos supuestos, el mencionado Tribunal
ha decidido declarar fundada la demanda, sin el pago de costos.
Palabras clave: hábeas data, acceso a la información pública, costos
del proceso
Abstract: The article analyzes the habeas data, as a constitutional process, specify-
ing its historical background in the framework of international legislation of Latin
American countries, emphasizing Peruvian constitutional legislation: It also deals
with the rights protected by Habeas data and the harmful acts that can be configured
on these rights. In other content, it refers to the holders of the rights protected by this
process. The article concludes by affirming that Habeas Data is an effective tool
available to citizens to contribute to the consolidation of good public administration.
However, as reported by the Peruvian Constitutional Court, in some cases it is used
as a means to profit from procedural costs. In these cases, the aforementioned Court
has decided to declare the claim well founded, without the payment of costs.
Keywords: habeas data, access to public information, costs of the process
I. Introducción: incorporación del proceso de habeas data
en la Constitución de 1993 y su ámbito de protección
La incorporación del proceso constitucional de habeas data en las cartas
fundamentales de los países de América del Sur se produjo, fundamentalmente,
hacia las dos últimas décadas del siglo XX. Fue la Constitución de Política de la
República Federativa de Brasil de 1988 la primera en incorporar este proceso de
forma explícita en su artículo 5, inciso LXXII, que preceptuaba:
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Se concederá habeas data: a) para asegurar el conocimiento de informa-
ciones relativas a la persona del impetrante que consten en registros o
bancos de datos de entidades gubernamentales o de carácter público; b)
para la rectificación de datos, cuando no se prefiera hacerlo por procedi-
miento secreto, judicial o administrativo.
La segunda carta fundamental en incorporar este proceso fue la Constitu-
ción de la República del Paraguay de 1992, que en su artículo 135, titulado «Del
Hábeas Data», señalaba lo siguiente:
Toda persona podrá acceder a la información y a los datos que sobre sí
misma, o sobre sus bienes, obren en registros oficiales o privados de ca-
rácter público, así como conocer el uso que se haga de los mismos y de su
finalidad. Podrá solicitar ante el magistrado competente la actualización,
la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afecta-
ran ilegítimamente sus derechos.
A tenor de las precitadas disposiciones constitucionales, se puede adver-
tir que tanto en la Constitución de Brasil como en la carta fundamental de
Paraguay el proceso constitucional de habeas data fue destinado a tutelar un
derecho fundamental: el derecho a la protección de datos personales o au-
todeterminación informativa. En ese entendido, fue la Constitución Política
del Perú de 1993 la primera en incorporar el proceso constitucional de habeas
data con un ámbito de protección amplio, en el que se contempla también el
derecho de acceso a la información pública.
Si revisamos el diario de debates del Congreso Constituyente democrático,
advertiremos que la incorporación de este proceso constitucional no fue cier-
tamente pacífica. En efecto, los miembros del Congreso Constituyente encar-
gados de redactar la Constitución peruana de 1993 sostuvieron una importante
discusión que, a efectos pedagógicos, podría sintetizarse en tres posiciones: i)
una posición a favor de la incorporación del proceso de habeas data en la Cons-
titución; ii) una posición en contra de tal incorporación, y iii) una posición que
la consideraba innecesaria, ya que el ámbito de protección al que estaba desti-
nado este proceso ya estaría tutelado por el proceso constitucional de amparo.
(i) La posición a favor fue principalmente sostenida por el constituyente Carlos
Torres y Torres Lara, quien fue el principal impulsor a favor de la incorporación del
habeas data en la Constitución. Al respecto, el constituyente sostendría lo siguiente:
Dijimos desde el inicio del debate constitucional que nuestra sociedad
vive una profunda división étnica, social, racial y cultural. Igualmente,
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Se concederá habeas data: a) para asegurar el conocimiento de informa-
ciones relativas a la persona del impetrante que consten en registros o
bancos de datos de entidades gubernamentales o de carácter público; b)
para la rectificación de datos, cuando no se prefiera hacerlo por procedi-
miento secreto, judicial o administrativo.
La segunda carta fundamental en incorporar este proceso fue la Constitu-
ción de la República del Paraguay de 1992, que en su artículo 135, titulado «Del
Hábeas Data», señalaba lo siguiente:
Toda persona podrá acceder a la información y a los datos que sobre sí
misma, o sobre sus bienes, obren en registros oficiales o privados de ca-
rácter público, así como conocer el uso que se haga de los mismos y de su
finalidad. Podrá solicitar ante el magistrado competente la actualización,
la rectificación o la destrucción de aquellos, si fuesen erróneos o afecta-
ran ilegítimamente sus derechos.
A tenor de las precitadas disposiciones constitucionales, se puede adver-
tir que tanto en la Constitución de Brasil como en la carta fundamental de
Paraguay el proceso constitucional de habeas data fue destinado a tutelar un
derecho fundamental: el derecho a la protección de datos personales o au-
todeterminación informativa. En ese entendido, fue la Constitución Política
del Perú de 1993 la primera en incorporar el proceso constitucional de habeas
data con un ámbito de protección amplio, en el que se contempla también el
derecho de acceso a la información pública.
Si revisamos el diario de debates del Congreso Constituyente democrático,
advertiremos que la incorporación de este proceso constitucional no fue cier-
tamente pacífica. En efecto, los miembros del Congreso Constituyente encar-
gados de redactar la Constitución peruana de 1993 sostuvieron una importante
discusión que, a efectos pedagógicos, podría sintetizarse en tres posiciones: i)
una posición a favor de la incorporación del proceso de habeas data en la Cons-
titución; ii) una posición en contra de tal incorporación, y iii) una posición que
la consideraba innecesaria, ya que el ámbito de protección al que estaba desti-
nado este proceso ya estaría tutelado por el proceso constitucional de amparo.
(i) La posición a favor fue principalmente sostenida por el constituyente Carlos
Torres y Torres Lara, quien fue el principal impulsor a favor de la incorporación del
habeas data en la Constitución. Al respecto, el constituyente sostendría lo siguiente:
Dijimos desde el inicio del debate constitucional que nuestra sociedad
vive una profunda división étnica, social, racial y cultural. Igualmente,
42
Quispe Ponce, María Candelaria
señalamos que para superar esa gran división uno de los problemas fun-
damentales se llama la información.
Porque la información es la riqueza actual y la riqueza del futuro, quien
tiene la información, tiene el poder [...].
Por eso se incorpora el habeas data como un instrumento [...] para exigir —y
esto es una novedad en el mundo— que las autoridades administrativas pro-
vean de la información necesaria a los ciudadanos (Diario de Debates, p. 1967)
Como se puede apreciar, el argumento central del constituyente reside en
la importancia de la información como instrumento para controlar el poder.
Ciertamente, el proceso de habeas data cumple una función determinante para
fiscalizar la actuación de la administración pública y evitar el abuso y la arbitra-
riedad, que muchas veces pueden traducirse en el uso irregular de los recursos
del Estado. Asimismo, es una de las herramientas más importantes que tiene la
ciudadanía para conocer y supervisar la actuación de las entidades públicas, y
participar efectivamente en la formación de las decisiones públicas (Vega, 2016).
(ii) La posición en contra de la incorporación del proceso de habeas data en
la Constitución fue defendida, principalmente, por representantes del Partido
Popular Cristiano y del Frente Independiente Moralizador, quienes considera-
ban que este proceso constitucional podría usarse indebidamente para restringir
las libertades de expresión e información. La intervención del constituyente Xa-
vier Barrón Cabreros da cuenta de esta preocupación:
Señor Presidente, y por su intermedio a la Comisión principal, expreso que
esta institución es sumamente peligrosa y creo que, en tanto no se regla-
mente o explique debidamente, debería ser sabiamente retirada del texto,
dejándose en todo caso, y si es que se pretende de todas maneras plasmar
el habeas data, restringida exclusivamente a la obtención de información,
siempre y cuando no se entienda que con esto se le puede pedir a cual-
quier periodista que exhiba sus fuentes que, como todos sabemos, es parte
fundamental de la libertad de prensa [...]. (Diario de Debates, p. 2001)
Esta segunda posición se inspira centralmente en la protección de la li-
bertad de prensa, un tema que resultaba especialmente sensible debido a que,
en diversos países de la Región de América Latina y en el Perú, se venían atra-
vesando por periodos de autoritarismo.
(iii) Finalmente, quienes sostienen la tercera posición argumentan que
resulta innecesaria la incorporación del proceso de habeas data en la Consti-
tución peruana, ya que el ámbito de protección al que está destinado ya se
Quispe Ponce, María Candelaria
señalamos que para superar esa gran división uno de los problemas fun-
damentales se llama la información.
Porque la información es la riqueza actual y la riqueza del futuro, quien
tiene la información, tiene el poder [...].
Por eso se incorpora el habeas data como un instrumento [...] para exigir —y
esto es una novedad en el mundo— que las autoridades administrativas pro-
vean de la información necesaria a los ciudadanos (Diario de Debates, p. 1967)
Como se puede apreciar, el argumento central del constituyente reside en
la importancia de la información como instrumento para controlar el poder.
Ciertamente, el proceso de habeas data cumple una función determinante para
fiscalizar la actuación de la administración pública y evitar el abuso y la arbitra-
riedad, que muchas veces pueden traducirse en el uso irregular de los recursos
del Estado. Asimismo, es una de las herramientas más importantes que tiene la
ciudadanía para conocer y supervisar la actuación de las entidades públicas, y
participar efectivamente en la formación de las decisiones públicas (Vega, 2016).
(ii) La posición en contra de la incorporación del proceso de habeas data en
la Constitución fue defendida, principalmente, por representantes del Partido
Popular Cristiano y del Frente Independiente Moralizador, quienes considera-
ban que este proceso constitucional podría usarse indebidamente para restringir
las libertades de expresión e información. La intervención del constituyente Xa-
vier Barrón Cabreros da cuenta de esta preocupación:
Señor Presidente, y por su intermedio a la Comisión principal, expreso que
esta institución es sumamente peligrosa y creo que, en tanto no se regla-
mente o explique debidamente, debería ser sabiamente retirada del texto,
dejándose en todo caso, y si es que se pretende de todas maneras plasmar
el habeas data, restringida exclusivamente a la obtención de información,
siempre y cuando no se entienda que con esto se le puede pedir a cual-
quier periodista que exhiba sus fuentes que, como todos sabemos, es parte
fundamental de la libertad de prensa [...]. (Diario de Debates, p. 2001)
Esta segunda posición se inspira centralmente en la protección de la li-
bertad de prensa, un tema que resultaba especialmente sensible debido a que,
en diversos países de la Región de América Latina y en el Perú, se venían atra-
vesando por periodos de autoritarismo.
(iii) Finalmente, quienes sostienen la tercera posición argumentan que
resulta innecesaria la incorporación del proceso de habeas data en la Consti-
tución peruana, ya que el ámbito de protección al que está destinado ya se
43QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
encuentra tutelado por el proceso de amparo. Esta posición es asumida por el
constituyente Enrique Chirinos Soto:
Éste es un preciosismo de la mayoría para traernos el habeas data, que
es el amparo, porque el amparo procede contra todo lo que no es la
libertad individual. Lo han tomado de la Constitución brasileña, pero no
les voy a hacer cuestión: cásense con su habeas data, y no en el derecho
constitucional. (Diario de Debates, p. 1738)
A pesar de estos importantes desacuerdos, la propuesta fue aprobada y el
proceso de habeas data fue finalmente incorporado en la Constitución de 1993,
con un ámbito de protección amplio. En efecto, primigeniamente el artículo 200,
inciso 3, la carta fundamental preceptuaba que son garantías constitucionales:
La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por par-
te de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los
derechos a que se refiere el Artículo 2, incisos 5), 6) y 7) de la Constitución.
La amplitud del ámbito de protección del proceso de habeas data recibió
importantes críticas. Se cuestionaba la extensión de los derechos que tutelaba,
situación que, como pone de relieve Eguiguren (1997), a juicio de sus críticos,
supondría la desnaturalización de este proceso constitucional.
Las críticas tomaron fuerza y consiguieron que, en junio de 1995, se pro-
mulgara la Ley N.º 26470, que modifica el artículo 200, inciso 3 de la Constitu-
ción, referente a los derechos que tutela el proceso de habeas data. Se suprimió
de su ámbito de protección el derecho al honor y a la buena reputación, regu-
lado por el artículo 2, inciso 7, de la Constitución, dejando como resultado la
fórmula que se encuentra redactada actualmente en la Constitución, artículo
200, inciso 3, son garantías constitucionales:
La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por
parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza
los derechos a que se refiere el Artículo 2, incisos 5) y 6) de la Constitución.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 hasta la actualidad, el
proceso constitucional de habeas data ha sido regulado por tres cuerpos normativos.
En primer lugar, por la Ley N.º 26301, publicada en el diario oficial El
Peruano el 3 de mayo de 1994. Esta norma reguló el trámite del proceso cons-
titucional de habeas data por una década, pese a que la propia ley destacara su
carácter transitorio, lo cierto es que estuvo vigente hasta febrero de 2005.
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
encuentra tutelado por el proceso de amparo. Esta posición es asumida por el
constituyente Enrique Chirinos Soto:
Éste es un preciosismo de la mayoría para traernos el habeas data, que
es el amparo, porque el amparo procede contra todo lo que no es la
libertad individual. Lo han tomado de la Constitución brasileña, pero no
les voy a hacer cuestión: cásense con su habeas data, y no en el derecho
constitucional. (Diario de Debates, p. 1738)
A pesar de estos importantes desacuerdos, la propuesta fue aprobada y el
proceso de habeas data fue finalmente incorporado en la Constitución de 1993,
con un ámbito de protección amplio. En efecto, primigeniamente el artículo 200,
inciso 3, la carta fundamental preceptuaba que son garantías constitucionales:
La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por par-
te de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los
derechos a que se refiere el Artículo 2, incisos 5), 6) y 7) de la Constitución.
La amplitud del ámbito de protección del proceso de habeas data recibió
importantes críticas. Se cuestionaba la extensión de los derechos que tutelaba,
situación que, como pone de relieve Eguiguren (1997), a juicio de sus críticos,
supondría la desnaturalización de este proceso constitucional.
Las críticas tomaron fuerza y consiguieron que, en junio de 1995, se pro-
mulgara la Ley N.º 26470, que modifica el artículo 200, inciso 3 de la Constitu-
ción, referente a los derechos que tutela el proceso de habeas data. Se suprimió
de su ámbito de protección el derecho al honor y a la buena reputación, regu-
lado por el artículo 2, inciso 7, de la Constitución, dejando como resultado la
fórmula que se encuentra redactada actualmente en la Constitución, artículo
200, inciso 3, son garantías constitucionales:
La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por
parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza
los derechos a que se refiere el Artículo 2, incisos 5) y 6) de la Constitución.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1993 hasta la actualidad, el
proceso constitucional de habeas data ha sido regulado por tres cuerpos normativos.
En primer lugar, por la Ley N.º 26301, publicada en el diario oficial El
Peruano el 3 de mayo de 1994. Esta norma reguló el trámite del proceso cons-
titucional de habeas data por una década, pese a que la propia ley destacara su
carácter transitorio, lo cierto es que estuvo vigente hasta febrero de 2005.
44
Quispe Ponce, María Candelaria
En segundo lugar, por el Código Procesal Constitucional, Ley N.º 28237,
publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de mayo de 2004 —vigente, de con-
formidad con la Segunda Disposición Transitoria y Derogatoria, después de seis
meses contados a partir de la fecha de su publicación, es decir, desde diciembre
de 2004—. Este cuerpo normativo regula los procesos constitucionales de habeas
corpus, amparo, habeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular
y los conflictos de competencia previstos en los artículos 200 y 202, inciso 3, de la
Constitución. Se le destina, asimismo, un Título (el título cuarto) que compren-
de 5 artículos (del 61 al 65) agrupados bajo la denominación Proceso de Hábeas
Data, que regulan los derechos protegidos (artículo 61), el requisito especial de
la demanda (artículo 62), la ejecución anticipada (artículo 63), la acumulación
(artículo 64), y las normas aplicables (artículo 65).
En tercer lugar, por el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N.º
31307, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2021. Este cuerpo
normativo que —al igual que su antecesor Código— regula los procesos cons-
titucionales entre los que se encuentran el habeas data, preceptúa que son fines
de los procesos constitucionales garantizar la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales reconocidos por la Constitución y los tratados de derechos hu-
manos. Si bien, al igual que su predecesor, destina el Título IV a la regulación
del habeas data, el número de artículos se amplía sustancialmente, de 5 artículos
pasa ahora a 12 artículos divididos en tres capítulos: (i) el primer capítulo, que
regula las disposiciones generales, está compuesto por 6 artículos; (ii) el segun-
do capítulo, que regula los derechos protegidos, comprende un artículo, y (iii)
el tercer capítulo, que regula el procedimiento, se compone de 5 artículos.
Para finalizar esta introducción, me gustaría destacar el ámbito de protec-
ción del proceso constitucional de habeas data regulado por el Nuevo Código
Procesal Constitucional. Cuerpo normativo que, en su artículo 59, bajo la deno-
minación: «Derechos protegidos», preceptúa lo siguiente:
El habeas data procede en defensa del derecho de acceso a la información
pública reconocido en el inciso 5) del artículo 2 de la Constitución.
La precitada disposición constitucional establece que toda persona tiene
derecho:
A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibir-
la de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que supon-
ga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad
personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de
seguridad nacional [...]. (CPP artículo 2, inciso 5)
Quispe Ponce, María Candelaria
En segundo lugar, por el Código Procesal Constitucional, Ley N.º 28237,
publicada en el diario oficial El Peruano el 31 de mayo de 2004 —vigente, de con-
formidad con la Segunda Disposición Transitoria y Derogatoria, después de seis
meses contados a partir de la fecha de su publicación, es decir, desde diciembre
de 2004—. Este cuerpo normativo regula los procesos constitucionales de habeas
corpus, amparo, habeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular
y los conflictos de competencia previstos en los artículos 200 y 202, inciso 3, de la
Constitución. Se le destina, asimismo, un Título (el título cuarto) que compren-
de 5 artículos (del 61 al 65) agrupados bajo la denominación Proceso de Hábeas
Data, que regulan los derechos protegidos (artículo 61), el requisito especial de
la demanda (artículo 62), la ejecución anticipada (artículo 63), la acumulación
(artículo 64), y las normas aplicables (artículo 65).
En tercer lugar, por el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley N.º
31307, publicada en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2021. Este cuerpo
normativo que —al igual que su antecesor Código— regula los procesos cons-
titucionales entre los que se encuentran el habeas data, preceptúa que son fines
de los procesos constitucionales garantizar la vigencia efectiva de los derechos
constitucionales reconocidos por la Constitución y los tratados de derechos hu-
manos. Si bien, al igual que su predecesor, destina el Título IV a la regulación
del habeas data, el número de artículos se amplía sustancialmente, de 5 artículos
pasa ahora a 12 artículos divididos en tres capítulos: (i) el primer capítulo, que
regula las disposiciones generales, está compuesto por 6 artículos; (ii) el segun-
do capítulo, que regula los derechos protegidos, comprende un artículo, y (iii)
el tercer capítulo, que regula el procedimiento, se compone de 5 artículos.
Para finalizar esta introducción, me gustaría destacar el ámbito de protec-
ción del proceso constitucional de habeas data regulado por el Nuevo Código
Procesal Constitucional. Cuerpo normativo que, en su artículo 59, bajo la deno-
minación: «Derechos protegidos», preceptúa lo siguiente:
El habeas data procede en defensa del derecho de acceso a la información
pública reconocido en el inciso 5) del artículo 2 de la Constitución.
La precitada disposición constitucional establece que toda persona tiene
derecho:
A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibir-
la de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que supon-
ga el pedido. Se exceptúan las informaciones que afectan la intimidad
personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de
seguridad nacional [...]. (CPP artículo 2, inciso 5)
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
El habeas data «también procede en defensa del derecho a la autode-
terminación informativa», enunciativamente enumera 14 modalidades.
Entre las que se podría destacar: reparar agresiones contra la manipu-
lación de datos personalísimos almacenados en bancos de información
computarizados o no; conocer y supervisar la forma en que la informa-
ción personal viene siendo utilizada y, entre otras, modificar la infor-
mación contenida en el banco de datos, si se trata de información falsa,
desactualizada o imprecisa [...]. (NCPC, artículo 59)
En suma, el proceso constitucional de habeas data protege dos derechos
fundamentales sumamente importantes en el marco del Estado constitucional:
(i) el derecho a la autodeterminación informativa, recogido en el artículo 2,
inciso 6, de la Constitución, y (ii) el derecho de acceso a la información pú-
blica, regulado en el artículo 2, inciso 5, de la Constitución. Este artículo se
centra en el análisis del proceso constitucional de habeas data que tutela el de-
recho fundamental de acceso a la información pública. Derecho que, a juicio
del Tribunal Constitucional es:
Consustancial al régimen democrático, que reposa en la soberanía del
pueblo y el respeto de la dignidad de las personas. Sin la efectiva vigencia
de este derecho, no solo puede verse afectado el proyecto de vida o el
interés individual de la persona a quien se le denegó la información, sino
a la sociedad en su conjunto, puesto que no tendría forma de ejercer la
fiscalización de la actividad administrativa del Estado. (STC N.º 04912-
2008-PHD/TC, fundamento 3)
Desde esta óptica, el objetivo del presente artículo es analizar el proceso de
habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública y su desarro-
llo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Para ello, se estructura en
cinco partes. La primera, introductoria, analiza la incorporación del proceso de
habeas data en la constitución de 1993 y su ámbito de protección. La segunda se
centra en el proceso constitucional de habeas data como primer nivel de protec-
ción judicial del derecho de acceso a la información pública. La tercera analiza
los actos lesivos en el proceso de habeas data que tutela el derecho de acceso a
la información pública. La cuarta aborda el tema de los sujetos legitimados en el
proceso constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la infor-
mación pública. La quinta examina los costos en el proceso de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública.
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
El habeas data «también procede en defensa del derecho a la autode-
terminación informativa», enunciativamente enumera 14 modalidades.
Entre las que se podría destacar: reparar agresiones contra la manipu-
lación de datos personalísimos almacenados en bancos de información
computarizados o no; conocer y supervisar la forma en que la informa-
ción personal viene siendo utilizada y, entre otras, modificar la infor-
mación contenida en el banco de datos, si se trata de información falsa,
desactualizada o imprecisa [...]. (NCPC, artículo 59)
En suma, el proceso constitucional de habeas data protege dos derechos
fundamentales sumamente importantes en el marco del Estado constitucional:
(i) el derecho a la autodeterminación informativa, recogido en el artículo 2,
inciso 6, de la Constitución, y (ii) el derecho de acceso a la información pú-
blica, regulado en el artículo 2, inciso 5, de la Constitución. Este artículo se
centra en el análisis del proceso constitucional de habeas data que tutela el de-
recho fundamental de acceso a la información pública. Derecho que, a juicio
del Tribunal Constitucional es:
Consustancial al régimen democrático, que reposa en la soberanía del
pueblo y el respeto de la dignidad de las personas. Sin la efectiva vigencia
de este derecho, no solo puede verse afectado el proyecto de vida o el
interés individual de la persona a quien se le denegó la información, sino
a la sociedad en su conjunto, puesto que no tendría forma de ejercer la
fiscalización de la actividad administrativa del Estado. (STC N.º 04912-
2008-PHD/TC, fundamento 3)
Desde esta óptica, el objetivo del presente artículo es analizar el proceso de
habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública y su desarro-
llo en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Para ello, se estructura en
cinco partes. La primera, introductoria, analiza la incorporación del proceso de
habeas data en la constitución de 1993 y su ámbito de protección. La segunda se
centra en el proceso constitucional de habeas data como primer nivel de protec-
ción judicial del derecho de acceso a la información pública. La tercera analiza
los actos lesivos en el proceso de habeas data que tutela el derecho de acceso a
la información pública. La cuarta aborda el tema de los sujetos legitimados en el
proceso constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la infor-
mación pública. La quinta examina los costos en el proceso de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública.
46
Quispe Ponce, María Candelaria
II. El proceso constitucional de habeas data: primer nivel
de protección judicial del derecho de acceso a la infor-
mación pública
En el ordenamiento jurídico peruano, el proceso constitucional de habeas
data constituye el primer nivel de protección judicial del derecho de acceso a
la información pública. Ciertamente, este importante derecho tiene una tutela
multinivel: el nivel precontencioso o administrativo, en el que el máximo órgano
de control es el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública;
el nivel constitucional o primer nivel judicial, en el que el órgano supremo de
control es el Tribunal Constitucional, y el nivel supranacional o segundo nivel
de protección judicial, en el que el máximo órgano de control es la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos. Enseguida hacemos una breve referencia de
cada uno de estos niveles de protección.
2.1. Nivel precontencioso
Se sitúa el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información pública
(TTAIP), órgano resolutivo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos con
dependencia administrativa del Despacho Ministerial e independencia funcio-
nal, encargado de resolver en la última instancia administrativa las controversias
que se susciten vinculadas a la transparencia y al derecho al acceso a la infor-
mación pública a nivel nacional (TTAIP, Memoria Anual 2020). Fue creado el
17 de enero del 2017 mediante el Decreto Legislativo N.º 1353, pero inició sus
funciones el 20 de diciembre de 2018. Actualmente, cuenta con dos salas, cada
una conformada por tres vocales.
El TTAIP tiene la función de garantizar el cumplimiento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que desarrolla el contenido
del derecho fundamental de acceso a la información pública. Bajo esta premisa,
ha resuelto, en última instancia administrativa, casos trascendentales y de coyun-
tura. A título de ejemplo se pueden citar dos casos.
Primero, la solicitud de información que presentó el abogado Ronald Ga-
marra con el objeto de que se le brinden todos los correos electrónicos recibidos
por el entonces presidente, Manuel Merino de Lama, a su cuenta de correo elec-
trónico, incluyendo los correos que traten sobre la actuación del Ministerio del
Interior y de la Policía Nacional del Perú (1).Esto último ocurrió en el marco de
(1) Resolución N.º 000184-2021-JUS/TTAIP-Primera Sala
Quispe Ponce, María Candelaria
II. El proceso constitucional de habeas data: primer nivel
de protección judicial del derecho de acceso a la infor-
mación pública
En el ordenamiento jurídico peruano, el proceso constitucional de habeas
data constituye el primer nivel de protección judicial del derecho de acceso a
la información pública. Ciertamente, este importante derecho tiene una tutela
multinivel: el nivel precontencioso o administrativo, en el que el máximo órgano
de control es el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública;
el nivel constitucional o primer nivel judicial, en el que el órgano supremo de
control es el Tribunal Constitucional, y el nivel supranacional o segundo nivel
de protección judicial, en el que el máximo órgano de control es la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos. Enseguida hacemos una breve referencia de
cada uno de estos niveles de protección.
2.1. Nivel precontencioso
Se sitúa el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información pública
(TTAIP), órgano resolutivo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos con
dependencia administrativa del Despacho Ministerial e independencia funcio-
nal, encargado de resolver en la última instancia administrativa las controversias
que se susciten vinculadas a la transparencia y al derecho al acceso a la infor-
mación pública a nivel nacional (TTAIP, Memoria Anual 2020). Fue creado el
17 de enero del 2017 mediante el Decreto Legislativo N.º 1353, pero inició sus
funciones el 20 de diciembre de 2018. Actualmente, cuenta con dos salas, cada
una conformada por tres vocales.
El TTAIP tiene la función de garantizar el cumplimiento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, que desarrolla el contenido
del derecho fundamental de acceso a la información pública. Bajo esta premisa,
ha resuelto, en última instancia administrativa, casos trascendentales y de coyun-
tura. A título de ejemplo se pueden citar dos casos.
Primero, la solicitud de información que presentó el abogado Ronald Ga-
marra con el objeto de que se le brinden todos los correos electrónicos recibidos
por el entonces presidente, Manuel Merino de Lama, a su cuenta de correo elec-
trónico, incluyendo los correos que traten sobre la actuación del Ministerio del
Interior y de la Policía Nacional del Perú (1).Esto último ocurrió en el marco de
(1) Resolución N.º 000184-2021-JUS/TTAIP-Primera Sala
47QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
las marchas nacionales por la vacancia del expresidente Vizcarra, en que lamen-
tablemente fallecieron dos jóvenes, según se indicó, por enfrentamientos con la
policía. Al respecto, mediante resolución del 5 de febrero del 2021, el Tribunal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública declaró fundado el recurso
y ordenó la entrega de la información solicitada (Resolución N.º 000184-2021-
JUS/TTAIP-Primera Sala).
El segundo caso de relevancia es el seguido por el señor Daniel Yovera
contra el Ministerio de Salud, en el que solicitaba información detallada sobre
la compra de las vacunas Sinopharm, que fue en un momento cuestionada por
distintos medios debido a su supuesta poca efectividad contra la covid-19. El Mi-
nisterio de Salud contestó la solicitud indicando que dicha información estaba
protegida por el secreto comercial; sin embargo, el TTAIP interpretó mediante
resolución del 24 de marzo del 2021 que los documentos requeridos por el soli-
citante eran de acceso público, más aún al estar vinculadas a la salud de todos los
ciudadanos (Resolución N.º 000564-2021-JUS/TTAIP-Primera Sala).
2.2. Primer nivel de protección judicial
Se encuentra el Tribunal Constitucional, órgano supremo de interpreta-
ción y control de la constitucionalidad (2) y el encargado de conocer, en última y
definitiva instancia, los procesos de habeas data(3). Como es ampliamente cono-
cido, los procesos constitucionales, en ordenamiento jurídico peruano, se ini-
cian en el Poder Judicial. De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 24 del
Nuevo Código Procesal Constitucional, «contra la resolución de segundo grado
que declara infundada o improcedente la demanda, procede recurso de agravio
constitucional ante el Tribunal Constitucional». En ese sentido, las interpreta-
ciones del Tribunal Constitucional sobre el contenido del derecho de acceso a
la información pública —y, en general, de los principios que rigen el proceso de
(2) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, artículo 1. “El Tribunal Constitucional es
el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo
e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo
a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la
ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones
descentralizadas en cualquier otro lugar de la República”.
(3) Constitución Política del Perú 1993, artículo 200, inciso 3. “Son garantías constitucio-
nales: La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte
de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos
a que se refiere el Artículo 2, incisos 5) y 6) de la Constitución”.
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
las marchas nacionales por la vacancia del expresidente Vizcarra, en que lamen-
tablemente fallecieron dos jóvenes, según se indicó, por enfrentamientos con la
policía. Al respecto, mediante resolución del 5 de febrero del 2021, el Tribunal
de Transparencia y Acceso a la Información Pública declaró fundado el recurso
y ordenó la entrega de la información solicitada (Resolución N.º 000184-2021-
JUS/TTAIP-Primera Sala).
El segundo caso de relevancia es el seguido por el señor Daniel Yovera
contra el Ministerio de Salud, en el que solicitaba información detallada sobre
la compra de las vacunas Sinopharm, que fue en un momento cuestionada por
distintos medios debido a su supuesta poca efectividad contra la covid-19. El Mi-
nisterio de Salud contestó la solicitud indicando que dicha información estaba
protegida por el secreto comercial; sin embargo, el TTAIP interpretó mediante
resolución del 24 de marzo del 2021 que los documentos requeridos por el soli-
citante eran de acceso público, más aún al estar vinculadas a la salud de todos los
ciudadanos (Resolución N.º 000564-2021-JUS/TTAIP-Primera Sala).
2.2. Primer nivel de protección judicial
Se encuentra el Tribunal Constitucional, órgano supremo de interpreta-
ción y control de la constitucionalidad (2) y el encargado de conocer, en última y
definitiva instancia, los procesos de habeas data(3). Como es ampliamente cono-
cido, los procesos constitucionales, en ordenamiento jurídico peruano, se ini-
cian en el Poder Judicial. De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 24 del
Nuevo Código Procesal Constitucional, «contra la resolución de segundo grado
que declara infundada o improcedente la demanda, procede recurso de agravio
constitucional ante el Tribunal Constitucional». En ese sentido, las interpreta-
ciones del Tribunal Constitucional sobre el contenido del derecho de acceso a
la información pública —y, en general, de los principios que rigen el proceso de
(2) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, artículo 1. “El Tribunal Constitucional es
el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad. Es autónomo
e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo
a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la
ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones
descentralizadas en cualquier otro lugar de la República”.
(3) Constitución Política del Perú 1993, artículo 200, inciso 3. “Son garantías constitucio-
nales: La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte
de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos
a que se refiere el Artículo 2, incisos 5) y 6) de la Constitución”.
48
Quispe Ponce, María Candelaria
habeas data— son doctrinas jurisprudenciales(4) y son de observancia obligatoria
por los jueces del Perú (5). No obstante, si agotada la jurisdicción interna, una
persona se considera lesionada en sus derechos, tiene la posibilidad de recurrir
a los tribunales u órganos internacionales constituidos según los tratados o con-
venios de los que Perú es parte.
2.3. Segundo nivel de protección judicial
Se sitúa la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano judicial
autónomo cuyo objetivo es aplicar e interpretar la Convención Americana. La
Corte Interamericana ejerce una función contenciosa, dentro de la que se en-
cuentra la resolución de casos contenciosos y el mecanismo de supervisión de
sentencias; una función consultiva; y la función de dictar medidas provisiona-
les(6). En ese entendido, dado que los tratados internacionales forman parte del
derecho nacional(7) y que las normas relativas a los derechos y a las libertades
que la Constitución reconoce, se interpretan de conformidad con los tratados
en materia de derechos humanos suscritos por el Perú(8), la jurisprudencia de la
(4) Sentencia recaída en el Expediente N.º 4853-2004-PA/TC. Publicada en el portal
web institucional del Tribunal Constitucional el 22 de mayo de 2005. Fundamento
jurídico 15.
(5) Nuevo Código Procesal Constitucional, Título Preliminar, artículo VII. “Cuando
exista incompatibilidad entre la Constitución y otra norma de inferior jerarquía, el juez
debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia
y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Los jueces
no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada
en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los jueces
interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según
los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte
de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.
(6) Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 62-3. “La Corte tiene compe-
tencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las
disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes
en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración
especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial”
(7) Constitución Política del Perú 1993, artículo 55. “Los tratados celebrados por el
Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.
(8) Constitución Política del Perú 1993, Cuarta disposición final y transitoria. “Las normas
relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de
conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
Quispe Ponce, María Candelaria
habeas data— son doctrinas jurisprudenciales(4) y son de observancia obligatoria
por los jueces del Perú (5). No obstante, si agotada la jurisdicción interna, una
persona se considera lesionada en sus derechos, tiene la posibilidad de recurrir
a los tribunales u órganos internacionales constituidos según los tratados o con-
venios de los que Perú es parte.
2.3. Segundo nivel de protección judicial
Se sitúa la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano judicial
autónomo cuyo objetivo es aplicar e interpretar la Convención Americana. La
Corte Interamericana ejerce una función contenciosa, dentro de la que se en-
cuentra la resolución de casos contenciosos y el mecanismo de supervisión de
sentencias; una función consultiva; y la función de dictar medidas provisiona-
les(6). En ese entendido, dado que los tratados internacionales forman parte del
derecho nacional(7) y que las normas relativas a los derechos y a las libertades
que la Constitución reconoce, se interpretan de conformidad con los tratados
en materia de derechos humanos suscritos por el Perú(8), la jurisprudencia de la
(4) Sentencia recaída en el Expediente N.º 4853-2004-PA/TC. Publicada en el portal
web institucional del Tribunal Constitucional el 22 de mayo de 2005. Fundamento
jurídico 15.
(5) Nuevo Código Procesal Constitucional, Título Preliminar, artículo VII. “Cuando
exista incompatibilidad entre la Constitución y otra norma de inferior jerarquía, el juez
debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia
y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución. Los jueces
no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada
en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular. Los jueces
interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según
los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte
de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.
(6) Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 62-3. “La Corte tiene compe-
tencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las
disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los Estados Partes
en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración
especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial”
(7) Constitución Política del Perú 1993, artículo 55. “Los tratados celebrados por el
Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”.
(8) Constitución Política del Perú 1993, Cuarta disposición final y transitoria. “Las normas
relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de
conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y
acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
49QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Corte en torno al derecho de acceso a la información pública también resulta de
observancia obligatoria para determinar su contenido protegido y la idoneidad
de las normas procesales que rigen el proceso de habeas data.
La Corte IDH ha realizado un importante desarrollo sobre el derecho de
acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 de la Convención
Americana sobre derechos humanos. El caso paradigmático, en ese sentido, es
Claude Reyes vs. Chile, en el que el Tribunal Interamericano precisa que:
De acuerdo a la protección que otorga la Convención Americana, el dere-
cho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende no sólo el derecho
y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole.
(Corte IDH, párr. 76)
A juicio de la Corte IDH el artículo 13 de la Convención Americana, al esti-
pular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” informaciones, protege:
El derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información
bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen
de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo
ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obli-
gación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona
pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta
fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el
Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. (Corte
IDH, Caso Claude Reyes vs Chile, párr. 77)
Como se advierte, el derecho de acceso a la información pública es un dere-
cho constitucional y convencional sumamente importante. En efecto, el acceso
a la información pública es un requisito indispensable —conforme coinciden en
sostener el Tribunal Constitucional y la Corte IDH— para el funcionamiento de
la democracia y una buena gestión pública. De ahí que en el consenso regional
de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos se discuta
sobre la necesidad de su protección multinivel, esto es, en sede doméstica de los
Estados y en sede Interamericana.
Para finalizar este apartado sobre el proceso constitucional de habeas data
como el primer nivel de protección judicial del derecho de acceso a la informa-
ción pública, es preciso destacar dos cuestiones.
La primera cuestión, que tiene que ver con que el TTAIP no constituye
una vía previa administrativa para iniciar un proceso constitucional de habeas
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Corte en torno al derecho de acceso a la información pública también resulta de
observancia obligatoria para determinar su contenido protegido y la idoneidad
de las normas procesales que rigen el proceso de habeas data.
La Corte IDH ha realizado un importante desarrollo sobre el derecho de
acceso a la información pública reconocido en el artículo 13 de la Convención
Americana sobre derechos humanos. El caso paradigmático, en ese sentido, es
Claude Reyes vs. Chile, en el que el Tribunal Interamericano precisa que:
De acuerdo a la protección que otorga la Convención Americana, el dere-
cho a la libertad de pensamiento y de expresión comprende no sólo el derecho
y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole.
(Corte IDH, párr. 76)
A juicio de la Corte IDH el artículo 13 de la Convención Americana, al esti-
pular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” informaciones, protege:
El derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información
bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen
de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo
ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obli-
gación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona
pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta
fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el
Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. (Corte
IDH, Caso Claude Reyes vs Chile, párr. 77)
Como se advierte, el derecho de acceso a la información pública es un dere-
cho constitucional y convencional sumamente importante. En efecto, el acceso
a la información pública es un requisito indispensable —conforme coinciden en
sostener el Tribunal Constitucional y la Corte IDH— para el funcionamiento de
la democracia y una buena gestión pública. De ahí que en el consenso regional
de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos se discuta
sobre la necesidad de su protección multinivel, esto es, en sede doméstica de los
Estados y en sede Interamericana.
Para finalizar este apartado sobre el proceso constitucional de habeas data
como el primer nivel de protección judicial del derecho de acceso a la informa-
ción pública, es preciso destacar dos cuestiones.
La primera cuestión, que tiene que ver con que el TTAIP no constituye
una vía previa administrativa para iniciar un proceso constitucional de habeas
50
Quispe Ponce, María Candelaria
data. Dicho de otra manera, recurrir ante el TTAIP no constituye un requisito
de procedencia del habeas data. El Nuevo Código Procesal Constitucional, en su
artículo 60, prescribe que el único requisito de procedencia es que la persona,
que solicita información pública, haya reclamado mediante documento de fecha
cierta y que el demandado no haya contestado dentro de los diez días siguientes,
o lo haya hecho de forma incompleta o denegatoria; es decir, satisfecho el re-
quisito especial del artículo 60, el demandante estará habilitado para interponer
una demanda de habeas data, demanda que debe cumplir con los requisitos esta-
blecidos en el artículo 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Eso sí, cuando el demandante opte por acudir al TTAIP, debe agotar esta vía
mediante resolución expresa o en el supuesto de no obtener resolución dentro del
plazo legal. Asimismo, el precitado artículo 60 del NCPC precisa que el agraviado
puede prescindir de la etapa precontenciosa si considera que existe peligro de
daño irreparable en el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales.
En definitiva, ante la vulneración del derecho de acceso a la información
pública, la ciudadanía tiene la facultad de decidir si acude (i) al Tribunal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública o (ii) al Poder Judicial y, en su
caso, al Tribunal Constitucional. Recordemos, en este último sentido, que el ar-
tículo 24 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que «contra la re-
solución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda,
procede el Recurso de Agravio Constitucional ante el Tribunal Constitucional».
Una segunda cuestión que me gustaría destacar en relación con el proceso
constitucional de habeas data, como el primer nivel de protección judicial del
derecho de acceso a la información pública, es el número de personas que, ante
una vulneración al derecho de acceso a la información pública, recurren al Tri-
bunal Constitucional y/o al Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, órganos de instancia última, judicial y administrativa, respectivamente.
En ese sentido, de acuerdo con los datos estadísticos publicados por el
Tribunal Constitucional en su portal web institucional, durante sus 25 años de
funcionamiento, es decir, desde el año 1996 hasta 2021, ante esta alta corte se
tramitaron solo 2 280 procesos de habeas data. En tanto, durante sus dos prime-
ros años de funcionamiento (2019 y 2020), el Tribunal de Transparencia y Ac-
ceso a la Información Pública resolvió un total de 2 926 apelaciones vinculadas
con solicitudes de acceso a la información pública (SAIP), así como expedientes
correspondientes a apelaciones de sanciones impuestas a servidores por el in-
cumplimiento a la normativa en materia de transparencia, según consta en las
Memorias 2019 y 2020 del TTAIP publicados en su portal web institucional.
Quispe Ponce, María Candelaria
data. Dicho de otra manera, recurrir ante el TTAIP no constituye un requisito
de procedencia del habeas data. El Nuevo Código Procesal Constitucional, en su
artículo 60, prescribe que el único requisito de procedencia es que la persona,
que solicita información pública, haya reclamado mediante documento de fecha
cierta y que el demandado no haya contestado dentro de los diez días siguientes,
o lo haya hecho de forma incompleta o denegatoria; es decir, satisfecho el re-
quisito especial del artículo 60, el demandante estará habilitado para interponer
una demanda de habeas data, demanda que debe cumplir con los requisitos esta-
blecidos en el artículo 2 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Eso sí, cuando el demandante opte por acudir al TTAIP, debe agotar esta vía
mediante resolución expresa o en el supuesto de no obtener resolución dentro del
plazo legal. Asimismo, el precitado artículo 60 del NCPC precisa que el agraviado
puede prescindir de la etapa precontenciosa si considera que existe peligro de
daño irreparable en el goce y ejercicio de sus derechos fundamentales.
En definitiva, ante la vulneración del derecho de acceso a la información
pública, la ciudadanía tiene la facultad de decidir si acude (i) al Tribunal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública o (ii) al Poder Judicial y, en su
caso, al Tribunal Constitucional. Recordemos, en este último sentido, que el ar-
tículo 24 del Nuevo Código Procesal Constitucional establece que «contra la re-
solución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda,
procede el Recurso de Agravio Constitucional ante el Tribunal Constitucional».
Una segunda cuestión que me gustaría destacar en relación con el proceso
constitucional de habeas data, como el primer nivel de protección judicial del
derecho de acceso a la información pública, es el número de personas que, ante
una vulneración al derecho de acceso a la información pública, recurren al Tri-
bunal Constitucional y/o al Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, órganos de instancia última, judicial y administrativa, respectivamente.
En ese sentido, de acuerdo con los datos estadísticos publicados por el
Tribunal Constitucional en su portal web institucional, durante sus 25 años de
funcionamiento, es decir, desde el año 1996 hasta 2021, ante esta alta corte se
tramitaron solo 2 280 procesos de habeas data. En tanto, durante sus dos prime-
ros años de funcionamiento (2019 y 2020), el Tribunal de Transparencia y Ac-
ceso a la Información Pública resolvió un total de 2 926 apelaciones vinculadas
con solicitudes de acceso a la información pública (SAIP), así como expedientes
correspondientes a apelaciones de sanciones impuestas a servidores por el in-
cumplimiento a la normativa en materia de transparencia, según consta en las
Memorias 2019 y 2020 del TTAIP publicados en su portal web institucional.
51QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
III. Los actos lesivos en el proceso de habeas data que tutela
el derecho de acceso a la información pública
Los actos lesivos que se controlan en el proceso constitucional de habeas
data que tutela el derecho de acceso a la información pública son los siguientes:
(i) la denegatoria de una entidad pública a entregar información de carácter pú-
blico que haya sido solicitada por una persona natural o jurídica; (ii) el silencio
o la respuesta insatisfactoria de una entidad pública a entregar información de
carácter público, y (iii) el costo excesivo de las tasas que se aplican por la repro-
ducción de la información (Landa, 2018). Veamos muy brevemente la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional.
3.1. Denegatoria a entregar información de carácter público
Se trata del primer tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso
constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información
pública. Este acto lesivo es el que genera el mayor número de controversias que
se tramitan en sede del Tribunal Constitucional. En efecto, una somera revisión
de la jurisprudencia de este Alto Tribunal permite advertir que la renuencia de
las autoridades a proporcionar información sin una justificación razonable o la
denegatoria a entregar información que la ciudadanía solicita son actuaciones
persistentes de las autoridades (Abad, 2019; Landa, 2018). A título de ejemplo
se pueden citar, entre otros, dos casos:
(i) Un caso emblemático en el que se advierte la negativa a proporcionar in-
formación pública es Arellano Serquén, sentencia recaída en el Expediente
N.º 02579-2003-HD/TC. En este caso, la parte demandante, doña Julia Are-
llano Serquén, solicita que el Consejo Nacional de la Magistratura (actual
Junta Nacional de Justicia) le proporcione la siguiente información:
a) copia del informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratifica-
ción sobre su conducta e idoneidad en el cargo que ejercía como Vocal
Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque.
b) copia de su entrevista personal, realizada el día 31 de julio de 2001.
c) copia del acta del Pleno del CNM, que contiene la decisión de no rati-
ficarla en el cargo mencionado.
El Consejo Nacional de la Magistratura se negó a entregarle la informa-
ción requerida argumentando que, conforme a lo dispuesto por el artículo
28 de la Ley N.º 26397 (Ley Orgánica del CNM), “[l]os consejeros deben
REVISTAREVISTA
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III. Los actos lesivos en el proceso de habeas data que tutela
el derecho de acceso a la información pública
Los actos lesivos que se controlan en el proceso constitucional de habeas
data que tutela el derecho de acceso a la información pública son los siguientes:
(i) la denegatoria de una entidad pública a entregar información de carácter pú-
blico que haya sido solicitada por una persona natural o jurídica; (ii) el silencio
o la respuesta insatisfactoria de una entidad pública a entregar información de
carácter público, y (iii) el costo excesivo de las tasas que se aplican por la repro-
ducción de la información (Landa, 2018). Veamos muy brevemente la jurispru-
dencia del Tribunal Constitucional.
3.1. Denegatoria a entregar información de carácter público
Se trata del primer tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso
constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información
pública. Este acto lesivo es el que genera el mayor número de controversias que
se tramitan en sede del Tribunal Constitucional. En efecto, una somera revisión
de la jurisprudencia de este Alto Tribunal permite advertir que la renuencia de
las autoridades a proporcionar información sin una justificación razonable o la
denegatoria a entregar información que la ciudadanía solicita son actuaciones
persistentes de las autoridades (Abad, 2019; Landa, 2018). A título de ejemplo
se pueden citar, entre otros, dos casos:
(i) Un caso emblemático en el que se advierte la negativa a proporcionar in-
formación pública es Arellano Serquén, sentencia recaída en el Expediente
N.º 02579-2003-HD/TC. En este caso, la parte demandante, doña Julia Are-
llano Serquén, solicita que el Consejo Nacional de la Magistratura (actual
Junta Nacional de Justicia) le proporcione la siguiente información:
a) copia del informe de la Comisión Permanente de Evaluación y Ratifica-
ción sobre su conducta e idoneidad en el cargo que ejercía como Vocal
Superior Titular del Distrito de Judicial de Lambayeque.
b) copia de su entrevista personal, realizada el día 31 de julio de 2001.
c) copia del acta del Pleno del CNM, que contiene la decisión de no rati-
ficarla en el cargo mencionado.
El Consejo Nacional de la Magistratura se negó a entregarle la informa-
ción requerida argumentando que, conforme a lo dispuesto por el artículo
28 de la Ley N.º 26397 (Ley Orgánica del CNM), “[l]os consejeros deben
52
Quispe Ponce, María Candelaria
guardar reserva respecto a las informaciones y deliberaciones que reciben y
realicen con motivo de la evaluación de los candidatos”; y, de acuerdo con
lo preceptuado en el artículo 43, «es prohibido expedir certificaciones o
informaciones de cualquier género a particulares o autoridades respecto a
los datos contenidos en el registro [...]».
A juicio del Tribunal Constitucional, el precitado artículo 28 no podía con-
siderarse como una restricción del derecho de acceso a la información pú-
blica, ya que este tan solo imponía un deber de reserva para los consejeros.
Asimismo, para el Tribunal Constitucional no resultaba admisible que la
confidencialidad de los documentos requeridos se ampara únicamente en
el artículo 43 de la ley orgánica del CNM(9), sin mayores sustentos o razones
constitucionales; es decir, para el Tribunal Constitucional, no es constitucio-
nalmente tolerable que una declaración de confidencialidad se legitime por
el solo hecho de ampararse en la ley. Precisa, asimismo que si a través de una
ley se limita el ejercicio de un derecho fundamental, tal restricción necesa-
riamente debe sustentarse en un fin constitucionalmente valioso, además de
presentarse como una medida estrictamente necesaria y adecuada para conse-
guir lo que se persigue alcanza. En consecuencia, declara fundada la demanda
de habeas data y ordena que se le entregue la información solicitada.
La relevancia de este caso reside no solo en la tutela de la dimensión subje-
tiva del derecho de acceso a la información pública (derecho de la deman-
dante), sino también por extender sus alcances a todos los magistrados,
es decir, jueces y fiscales a quienes el Consejo Nacional de la Magistratura
había negado el acceso a la información sobre su proceso de evaluación y
ratificación, sin necesidad de que cada uno de ellos tenga que interponer
una demanda de habeas data. Para lograr este objetivo, el Tribunal Consti-
tucional utilizó la técnica del Estado de Cosas Inconstitucional.
(ii) El segundo caso, en el que se advierte la negativa a proporcionar infor-
mación pública, es el recaído en el Expediente N.º 04986-2017-PHD/TC.
En este caso, la parte demandante, don Humberto Camacho Araya solici-
ta que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le
entregue copia simple del folio del libro de registro de la sala de lectura
(9) El artículo 43 de la Ley Orgánica del CNM entonces vigente establecía lo siguiente:
“Es prohibido expedir certificaciones o informaciones de cualquier género a particu-
lares o autoridades respecto a los datos contenidos en el registro; a excepción de lo
dispuesto en el artículo 96° de la Constitución o de mandato judicial”.
Quispe Ponce, María Candelaria
guardar reserva respecto a las informaciones y deliberaciones que reciben y
realicen con motivo de la evaluación de los candidatos”; y, de acuerdo con
lo preceptuado en el artículo 43, «es prohibido expedir certificaciones o
informaciones de cualquier género a particulares o autoridades respecto a
los datos contenidos en el registro [...]».
A juicio del Tribunal Constitucional, el precitado artículo 28 no podía con-
siderarse como una restricción del derecho de acceso a la información pú-
blica, ya que este tan solo imponía un deber de reserva para los consejeros.
Asimismo, para el Tribunal Constitucional no resultaba admisible que la
confidencialidad de los documentos requeridos se ampara únicamente en
el artículo 43 de la ley orgánica del CNM(9), sin mayores sustentos o razones
constitucionales; es decir, para el Tribunal Constitucional, no es constitucio-
nalmente tolerable que una declaración de confidencialidad se legitime por
el solo hecho de ampararse en la ley. Precisa, asimismo que si a través de una
ley se limita el ejercicio de un derecho fundamental, tal restricción necesa-
riamente debe sustentarse en un fin constitucionalmente valioso, además de
presentarse como una medida estrictamente necesaria y adecuada para conse-
guir lo que se persigue alcanza. En consecuencia, declara fundada la demanda
de habeas data y ordena que se le entregue la información solicitada.
La relevancia de este caso reside no solo en la tutela de la dimensión subje-
tiva del derecho de acceso a la información pública (derecho de la deman-
dante), sino también por extender sus alcances a todos los magistrados,
es decir, jueces y fiscales a quienes el Consejo Nacional de la Magistratura
había negado el acceso a la información sobre su proceso de evaluación y
ratificación, sin necesidad de que cada uno de ellos tenga que interponer
una demanda de habeas data. Para lograr este objetivo, el Tribunal Consti-
tucional utilizó la técnica del Estado de Cosas Inconstitucional.
(ii) El segundo caso, en el que se advierte la negativa a proporcionar infor-
mación pública, es el recaído en el Expediente N.º 04986-2017-PHD/TC.
En este caso, la parte demandante, don Humberto Camacho Araya solici-
ta que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le
entregue copia simple del folio del libro de registro de la sala de lectura
(9) El artículo 43 de la Ley Orgánica del CNM entonces vigente establecía lo siguiente:
“Es prohibido expedir certificaciones o informaciones de cualquier género a particu-
lares o autoridades respecto a los datos contenidos en el registro; a excepción de lo
dispuesto en el artículo 96° de la Constitución o de mandato judicial”.
53QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
ubicada en el piso 19 de la sede de la Corte Superior de Justicia de Lima,
correspondiente al 3 de agosto de 2015.
La Corte Superior de Justicia de Lima deniega el pedido y argumenta que
la información debió solicitarse a la Oficina de Administración de la Corte Supe-
rior de Justicia de Lima, a fin de que coordinara con el administrador del piso
19, quien es el que tiene la custodia del referido libro de registros, y que tampo-
co realizó el pago correspondiente para acceder a lo solicitado.
A juicio del Tribunal Constitucional, el hecho de que la información soli-
citada se encuentre en posesión de una unidad distinta, no autoriza al empla-
zado a desestimar, sin mayor análisis, la solicitud de acceso a la información.
En consecuencia, declara fundada la demanda por considerar que, de acuerdo
con la normativa sobre la materia (artículo 139, inciso 1, del TUO de la Ley N.º
27444, de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante D. S. N.º
006-2017-JUS; artículo 15-A del Reglamento de la Ley de TAIP, aprobado por D.
S. N.º 072-2003-PCM, incorporado por la Primera Disposición Complementaria
Modificatoria del Reglamento aprobado por el artículo 1 del D. S. N.| 019-2017-
JUS), las entidades públicas tienen la obligación de encauzar todos los pedidos
de información. Se ordena a la parte emplazada que entregue la información
solicitada, previo pago de los costos de reproducción.
3.2. El silencio o la respuesta incompleta o alterada proporcionada
por una entidad pública
Es el segundo tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso constitu-
cional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública. En
reiterada jurisprudencia (entre otras, en las sentencias recaídas en los expedientes
N.os 03259-2017-PHD/TC; 03501-2021-PHD/TC; 03031-2021-PHD/TC, 01561-
2018-PHD/TC, 00006-2020-PHD/TC, 00097-2019-PHD/TC, 02467-2021-PHD/
TC, 02872-2021-PHD/TC), el Tribunal Constitucional precisa que no solo se afec-
ta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir
razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la informa-
ción que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa,
falsa, no oportuna o errada. A título de ejemplo se pueden citar dos casos:
(i) El primer caso, en el que se puede advertir un tipo de respuesta insatis-
factoria a un pedido de información, es Aquino García (sentencia recaída
en el Expediente N.º 03501-2021-PHD/TC). En este caso, la parte de-
mandante, don Jorge Aquino García, solicita que, en virtud de su dere-
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
ubicada en el piso 19 de la sede de la Corte Superior de Justicia de Lima,
correspondiente al 3 de agosto de 2015.
La Corte Superior de Justicia de Lima deniega el pedido y argumenta que
la información debió solicitarse a la Oficina de Administración de la Corte Supe-
rior de Justicia de Lima, a fin de que coordinara con el administrador del piso
19, quien es el que tiene la custodia del referido libro de registros, y que tampo-
co realizó el pago correspondiente para acceder a lo solicitado.
A juicio del Tribunal Constitucional, el hecho de que la información soli-
citada se encuentre en posesión de una unidad distinta, no autoriza al empla-
zado a desestimar, sin mayor análisis, la solicitud de acceso a la información.
En consecuencia, declara fundada la demanda por considerar que, de acuerdo
con la normativa sobre la materia (artículo 139, inciso 1, del TUO de la Ley N.º
27444, de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante D. S. N.º
006-2017-JUS; artículo 15-A del Reglamento de la Ley de TAIP, aprobado por D.
S. N.º 072-2003-PCM, incorporado por la Primera Disposición Complementaria
Modificatoria del Reglamento aprobado por el artículo 1 del D. S. N.| 019-2017-
JUS), las entidades públicas tienen la obligación de encauzar todos los pedidos
de información. Se ordena a la parte emplazada que entregue la información
solicitada, previo pago de los costos de reproducción.
3.2. El silencio o la respuesta incompleta o alterada proporcionada
por una entidad pública
Es el segundo tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso constitu-
cional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública. En
reiterada jurisprudencia (entre otras, en las sentencias recaídas en los expedientes
N.os 03259-2017-PHD/TC; 03501-2021-PHD/TC; 03031-2021-PHD/TC, 01561-
2018-PHD/TC, 00006-2020-PHD/TC, 00097-2019-PHD/TC, 02467-2021-PHD/
TC, 02872-2021-PHD/TC), el Tribunal Constitucional precisa que no solo se afec-
ta el derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir
razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la informa-
ción que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa,
falsa, no oportuna o errada. A título de ejemplo se pueden citar dos casos:
(i) El primer caso, en el que se puede advertir un tipo de respuesta insatis-
factoria a un pedido de información, es Aquino García (sentencia recaída
en el Expediente N.º 03501-2021-PHD/TC). En este caso, la parte de-
mandante, don Jorge Aquino García, solicita que, en virtud de su dere-
54
Quispe Ponce, María Candelaria
cho de acceso a la información pública, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) le proporcione la copia
certificada de la relación de los servidores civiles y/o funcionarios que
tengan categoría de especialistas 5 y 6 a nivel nacional a la fecha, con su
respectivo salario remunerativo.
La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tri-
butaria (Sunat), sostiene que cumplió con atender el pedido del soli-
citante, a través de la Carta N.º 290-2018-SUNAT/8A1200 y la Carta N.º
149-2018-SUNAT/8A0000, en ellas precisó que la información solicitada se
encuentra en la web, ruta http://únete.sunat.gob.pe/ a la que puede acce-
der, por lo que, entiende que no existió negativa para atender su pedido.
El Tribunal Constitucional estima que la información no fue proporciona-
da en la forma requerida, es decir, no fue proporcionada en copia certifi-
cada conforme fue solicitado por el demandante. En consecuencia, declara
fundada la demanda y dispone que Sunat proporcione la información soli-
citada al demandante en la forma requerida.
(ii) El segundo caso en el que se puede advertir un tipo de respuesta insatisfac-
toria a un pedido de información es Araujo Horna (sentencia recaída en
el Expediente N.º 02161-2019-PHD/TC). En este caso, don Néstor Rodolfo
Araujo Horna solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la informa-
ción pública, el Ministerio Público del distrito fiscal de Cajamarca le brinde
información sobre la ubicación actualizada de las sedes de las fiscalías en la
ciudad de Cajamarca y de sus respectivas competencias, con una lista de las
oficinas administrativas de dichas fiscalías y sus funciones.
En primera y segunda judicial, la demanda fue rechazada de plano por
considerar que la información solicitada no obra en poder de la entidad deman-
dada. Se considera, asimismo, que para proporcionar la información requerida
es necesario que Ministerio Público elabore un informe, supuesto que no se
encuentra comprendido en el inciso 5 del artículo 2 de la Constitución. Por el
contrario, a juicio del Tribunal Constitucional, la información solicitada es de
carácter general, obra en la institución demandada, pues está referida a su orga-
nización interna a fin de dar debido cumplimiento a sus fines institucionales. En
consecuencia, declara fundada la demanda y ordena que el Ministerio Público
del distrito fiscal de Cajamarca entregue la información solicitada.
Es importante destacar que, además de declarar fundada la demanda, el
Tribunal Constitucional, reitera que, como regla general todo órgano del Estado
o entidad con personería jurídica de derecho público se encuentra obligada a
Quispe Ponce, María Candelaria
cho de acceso a la información pública, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) le proporcione la copia
certificada de la relación de los servidores civiles y/o funcionarios que
tengan categoría de especialistas 5 y 6 a nivel nacional a la fecha, con su
respectivo salario remunerativo.
La Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tri-
butaria (Sunat), sostiene que cumplió con atender el pedido del soli-
citante, a través de la Carta N.º 290-2018-SUNAT/8A1200 y la Carta N.º
149-2018-SUNAT/8A0000, en ellas precisó que la información solicitada se
encuentra en la web, ruta http://únete.sunat.gob.pe/ a la que puede acce-
der, por lo que, entiende que no existió negativa para atender su pedido.
El Tribunal Constitucional estima que la información no fue proporciona-
da en la forma requerida, es decir, no fue proporcionada en copia certifi-
cada conforme fue solicitado por el demandante. En consecuencia, declara
fundada la demanda y dispone que Sunat proporcione la información soli-
citada al demandante en la forma requerida.
(ii) El segundo caso en el que se puede advertir un tipo de respuesta insatisfac-
toria a un pedido de información es Araujo Horna (sentencia recaída en
el Expediente N.º 02161-2019-PHD/TC). En este caso, don Néstor Rodolfo
Araujo Horna solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la informa-
ción pública, el Ministerio Público del distrito fiscal de Cajamarca le brinde
información sobre la ubicación actualizada de las sedes de las fiscalías en la
ciudad de Cajamarca y de sus respectivas competencias, con una lista de las
oficinas administrativas de dichas fiscalías y sus funciones.
En primera y segunda judicial, la demanda fue rechazada de plano por
considerar que la información solicitada no obra en poder de la entidad deman-
dada. Se considera, asimismo, que para proporcionar la información requerida
es necesario que Ministerio Público elabore un informe, supuesto que no se
encuentra comprendido en el inciso 5 del artículo 2 de la Constitución. Por el
contrario, a juicio del Tribunal Constitucional, la información solicitada es de
carácter general, obra en la institución demandada, pues está referida a su orga-
nización interna a fin de dar debido cumplimiento a sus fines institucionales. En
consecuencia, declara fundada la demanda y ordena que el Ministerio Público
del distrito fiscal de Cajamarca entregue la información solicitada.
Es importante destacar que, además de declarar fundada la demanda, el
Tribunal Constitucional, reitera que, como regla general todo órgano del Estado
o entidad con personería jurídica de derecho público se encuentra obligada a
55QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
proveer la información solicitada; es decir, la regla es la obligación es proveer la
información y, solo, la excepción es la negativa y, ello, sólo por razones de segu-
ridad nacional, afectación a la intimidad personal o supuestos establecidos por
ley (STC N.º 02161-2019-PHD/TC, fundamento 7).
3.2. El costo excesivo de las tasas por la reproducción de la información
Es el tercer tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso constitu-
cional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública.
Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional precisa que, si bien el propio tex-
to constitucional en su artículo 5, inciso 2, dispone que «toda persona tiene de-
recho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pública» también establece que el acceso a la información
pública necesariamente requiere que el ciudadano solicitante asuma el costo
que implica su reproducción.
Ahora bien, el costo de la reproducción —nos dice el Tribunal Constitu-
cional— no puede ser ilegal o arbitrario sino debe ser real, a efectos de cum-
plir con el parámetro que establece la Constitución. Por costo real se entiende
el gasto en el que incurre de manera directa la entidad para reproducir la
información solicitada. Este gasto no puede incluir tasas por búsqueda, pago
por remuneraciones o infraestructura, conforme lo disponen los artículos 13
y 26 del Reglamento de la Ley N.º 27806, D. S. N.º 072-2003-PCM (4206-2018-
PHD/TC, fundamento 8).
Desde esta perspectiva, el Tribunal Constitucional sostiene que el costo de
la reproducción de la información solicitada forma parte del contenido consti-
tucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública. Ello
supone que, cuando se evidencia un cobro excesivo o desproporcionado en la
tasa de reproducción, pude ser tutelado a través del proceso de habeas data (STC
N.º 04206-2018-PHD/TC, fundamento 6).
Este Alto Tribunal considera que el derecho de acceso a la información
pública resultaría siendo ilusorio si el costo que se exige por la reproducción
de la información representa un monto desproporcionado, lo cual ocasionaría:
El efecto práctico de una denegatoria de información y, con ello, lesivo
de este derecho fundamental. Por tanto, este derecho puede también
resultar afectado cuando el monto de reproducción exigido es despro-
porcionado o carece de fundamento real. (STC N.º 01912-2007-PHD/
TC, fundamento 4)
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
proveer la información solicitada; es decir, la regla es la obligación es proveer la
información y, solo, la excepción es la negativa y, ello, sólo por razones de segu-
ridad nacional, afectación a la intimidad personal o supuestos establecidos por
ley (STC N.º 02161-2019-PHD/TC, fundamento 7).
3.2. El costo excesivo de las tasas por la reproducción de la información
Es el tercer tipo de actos lesivos que se controlan en el proceso constitu-
cional de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información pública.
Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional precisa que, si bien el propio tex-
to constitucional en su artículo 5, inciso 2, dispone que «toda persona tiene de-
recho a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla
de cualquier entidad pública» también establece que el acceso a la información
pública necesariamente requiere que el ciudadano solicitante asuma el costo
que implica su reproducción.
Ahora bien, el costo de la reproducción —nos dice el Tribunal Constitu-
cional— no puede ser ilegal o arbitrario sino debe ser real, a efectos de cum-
plir con el parámetro que establece la Constitución. Por costo real se entiende
el gasto en el que incurre de manera directa la entidad para reproducir la
información solicitada. Este gasto no puede incluir tasas por búsqueda, pago
por remuneraciones o infraestructura, conforme lo disponen los artículos 13
y 26 del Reglamento de la Ley N.º 27806, D. S. N.º 072-2003-PCM (4206-2018-
PHD/TC, fundamento 8).
Desde esta perspectiva, el Tribunal Constitucional sostiene que el costo de
la reproducción de la información solicitada forma parte del contenido consti-
tucionalmente protegido del derecho de acceso a la información pública. Ello
supone que, cuando se evidencia un cobro excesivo o desproporcionado en la
tasa de reproducción, pude ser tutelado a través del proceso de habeas data (STC
N.º 04206-2018-PHD/TC, fundamento 6).
Este Alto Tribunal considera que el derecho de acceso a la información
pública resultaría siendo ilusorio si el costo que se exige por la reproducción
de la información representa un monto desproporcionado, lo cual ocasionaría:
El efecto práctico de una denegatoria de información y, con ello, lesivo
de este derecho fundamental. Por tanto, este derecho puede también
resultar afectado cuando el monto de reproducción exigido es despro-
porcionado o carece de fundamento real. (STC N.º 01912-2007-PHD/
TC, fundamento 4)
56
Quispe Ponce, María Candelaria
Bajo esta premisa, el Tribunal Constitucional ha resuelto un considerable
número de controversias generadas por cobros excesivos o desproporcionados
de las tasas de reproducción de la información solicitada por la ciudadanía. A
título de ejemplo se pueden citar dos casos:
(i) El primer caso en el que se puede advertir la vulneración del derecho
fundamental de acceso a la información pública generado por el cobro
excesivo o desproporcionado de la tasa de reproducción de la informa-
ción solicitada es Canales Guevara (sentencia recaída en el Expediente N.º
00036-2020-PHD/TC). En este caso, la parte demandante, don Alonso Ca-
nales Guevara, solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la infor-
mación pública, la Institución Educativa Mixta 1088 “Francisco Bolognesi”
del distrito de Magdalena del Mar, le entregue la información pública re-
querida el 2 de octubre de 2017. Manifiesta que la entidad emplazada le ha
comunicado que el costo de reproducción de la información solicitada es
S/130.25, correspondiente a 521 copias, lo cual no sería razonable.
La Institución Educativa demandada —advierte el Tribunal Constitucio-
nal— no se niega a entregar la información solicitada, pero exige el pago
de 25 céntimos por una copia simple; costo que resulta superior al 100 %
del promedio que ofrece el mercado por el mismo servicio, y que asciende
a la suma 10 céntimos. Por lo que, a juicio de este Alto Tribunal, se trata de
un costo de reproducción desproporcionado.
Con fecha posterior a la interposición de la demanda, la institución educa-
tiva precisó que el monto de la copia simple es de S/ 0.12 céntimos, costo
que, a juicio del Tribunal, sigue excediendo al costo real de reproducción
que se cobra en el mercado. En consecuencia, declara fundada la demanda
por haberse acreditado la lesión del derecho de acceso a la información
pública del demandante por el cobro desproporcionado de la tasa de re-
producción de información pública, y ordena que la institución educativa
Mixta 1088 “Francisco Bolognesi” del distrito de Magdalena del Mar sumi-
nistre al demandante la información requerida, previa liquidación y pago
del costo real de la reproducción (00036-2020-PHD/TC).
(ii) El segundo caso en el que se puede advertir la vulneración del derecho fun-
damental de acceso a la información pública generado por el cobro excesivo
o desproporcionado de la tasa de reproducción de la información solicitada
es Ayala Mamani (sentencia recaída en el Expediente N.º 04206-2018-PHD/
TC). En este caso, la demandante, doña Yudid Ayala Mamani, solicita que, en
Quispe Ponce, María Candelaria
Bajo esta premisa, el Tribunal Constitucional ha resuelto un considerable
número de controversias generadas por cobros excesivos o desproporcionados
de las tasas de reproducción de la información solicitada por la ciudadanía. A
título de ejemplo se pueden citar dos casos:
(i) El primer caso en el que se puede advertir la vulneración del derecho
fundamental de acceso a la información pública generado por el cobro
excesivo o desproporcionado de la tasa de reproducción de la informa-
ción solicitada es Canales Guevara (sentencia recaída en el Expediente N.º
00036-2020-PHD/TC). En este caso, la parte demandante, don Alonso Ca-
nales Guevara, solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la infor-
mación pública, la Institución Educativa Mixta 1088 “Francisco Bolognesi”
del distrito de Magdalena del Mar, le entregue la información pública re-
querida el 2 de octubre de 2017. Manifiesta que la entidad emplazada le ha
comunicado que el costo de reproducción de la información solicitada es
S/130.25, correspondiente a 521 copias, lo cual no sería razonable.
La Institución Educativa demandada —advierte el Tribunal Constitucio-
nal— no se niega a entregar la información solicitada, pero exige el pago
de 25 céntimos por una copia simple; costo que resulta superior al 100 %
del promedio que ofrece el mercado por el mismo servicio, y que asciende
a la suma 10 céntimos. Por lo que, a juicio de este Alto Tribunal, se trata de
un costo de reproducción desproporcionado.
Con fecha posterior a la interposición de la demanda, la institución educa-
tiva precisó que el monto de la copia simple es de S/ 0.12 céntimos, costo
que, a juicio del Tribunal, sigue excediendo al costo real de reproducción
que se cobra en el mercado. En consecuencia, declara fundada la demanda
por haberse acreditado la lesión del derecho de acceso a la información
pública del demandante por el cobro desproporcionado de la tasa de re-
producción de información pública, y ordena que la institución educativa
Mixta 1088 “Francisco Bolognesi” del distrito de Magdalena del Mar sumi-
nistre al demandante la información requerida, previa liquidación y pago
del costo real de la reproducción (00036-2020-PHD/TC).
(ii) El segundo caso en el que se puede advertir la vulneración del derecho fun-
damental de acceso a la información pública generado por el cobro excesivo
o desproporcionado de la tasa de reproducción de la información solicitada
es Ayala Mamani (sentencia recaída en el Expediente N.º 04206-2018-PHD/
TC). En este caso, la demandante, doña Yudid Ayala Mamani, solicita que, en
57QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
virtud de su derecho de acceso a la información pública, la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos le entregue copias de la partida registral
de bienes muebles e inmuebles de ocho personas, documentos cuya repro-
ducción —sostiene la parte demandante— se debe pagar el precio estipula-
do en el mercado, esto es, diez céntimos de sol por cada folio.
La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos alega que la in-
formación solicitada será entregada siempre que los recurrentes sigan el pro-
cedimiento establecido en el TUPA de la institución, previo pago de las tasas
correspondientes. El costo de la reproducción de cada folio, a la fecha de la
interposición de la demanda, ascendía a S/4.86, un costo que, a todas luces, es
excesivo y desproporcionado.
El Tribunal Constitucional advierte que, mediante Resolución N.º
147-2020-SUNARP/SN, se incorpora al Texto Único de Procedimiento Adminis-
trativos de la Sunarp el Procedimiento Administrativo Estandarizado de Acceso
a la Información Pública. En el anexo, se presenta el formulario para solicitar
la información pública, y el rubro “pago por derechos de tramitación” establece
que el costo por copia simple formato A4 es de S/0.10 céntimos por unidad, con
lo cual se constata que, por cambio en la normatividad, la pretensión de la de-
mandante debe ser estimada. En consecuencia, se declara fundada la demanda y
ordena a la Sunarp suministrar a la parte demandante la información requerida,
previa pago del costo de la reproducción.
Los actos lesivos que se controlan en el proceso constitucional de habeas
data que tutela el derecho de acceso a la información pública, tienen como base
el contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la informa-
ción pública. Dicho contenido, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal
Constitucional, comprende tres aspectos esenciales:
• El primer aspecto que comprende el contenido constitucionalmente prote-
gido del derecho de acceso a la información pública es la obligación de las
instituciones públicas de proporcionar la información de carácter público,
en palabras del Tribunal Constitucional sobre este aspecto:
Nadie pueda ser arbitrariamente impedido de acceder a la informa-
ción que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y
organismos del Estado o personas jurídicas bajo el régimen privado
que prestan servicios públicos o ejerzan función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización. (STC N.º 04912-
2008-PHD/TC, fundamento 6)
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
virtud de su derecho de acceso a la información pública, la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos le entregue copias de la partida registral
de bienes muebles e inmuebles de ocho personas, documentos cuya repro-
ducción —sostiene la parte demandante— se debe pagar el precio estipula-
do en el mercado, esto es, diez céntimos de sol por cada folio.
La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos alega que la in-
formación solicitada será entregada siempre que los recurrentes sigan el pro-
cedimiento establecido en el TUPA de la institución, previo pago de las tasas
correspondientes. El costo de la reproducción de cada folio, a la fecha de la
interposición de la demanda, ascendía a S/4.86, un costo que, a todas luces, es
excesivo y desproporcionado.
El Tribunal Constitucional advierte que, mediante Resolución N.º
147-2020-SUNARP/SN, se incorpora al Texto Único de Procedimiento Adminis-
trativos de la Sunarp el Procedimiento Administrativo Estandarizado de Acceso
a la Información Pública. En el anexo, se presenta el formulario para solicitar
la información pública, y el rubro “pago por derechos de tramitación” establece
que el costo por copia simple formato A4 es de S/0.10 céntimos por unidad, con
lo cual se constata que, por cambio en la normatividad, la pretensión de la de-
mandante debe ser estimada. En consecuencia, se declara fundada la demanda y
ordena a la Sunarp suministrar a la parte demandante la información requerida,
previa pago del costo de la reproducción.
Los actos lesivos que se controlan en el proceso constitucional de habeas
data que tutela el derecho de acceso a la información pública, tienen como base
el contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la informa-
ción pública. Dicho contenido, de acuerdo con lo establecido por el Tribunal
Constitucional, comprende tres aspectos esenciales:
• El primer aspecto que comprende el contenido constitucionalmente prote-
gido del derecho de acceso a la información pública es la obligación de las
instituciones públicas de proporcionar la información de carácter público,
en palabras del Tribunal Constitucional sobre este aspecto:
Nadie pueda ser arbitrariamente impedido de acceder a la informa-
ción que guarden, mantengan o elaboren las diversas instancias y
organismos del Estado o personas jurídicas bajo el régimen privado
que prestan servicios públicos o ejerzan función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización. (STC N.º 04912-
2008-PHD/TC, fundamento 6)
58
Quispe Ponce, María Candelaria
• El segundo aspecto que conforma el contenido constitucionalmente prote-
gido del derecho de acceso a la información pública es que la información
proporcionada sea completa, precisa y oportuna. Sobre esto, el Tribunal
Constitucional precisa lo siguiente:
No sólo se afecta el derecho de acceso a la información pública
cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucional-
mente legítimas para ello, sino también cuando la información que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, impre-
cisa, falsa, no oportuna o errada. (STC 01797-2002-PHD/TC, fun-
damento 16; STC N.º 04042-2011- PHD/TC, fundamento 10)
• El tercer aspecto que conforma el contenido constitucionalmente protegido
del derecho de acceso a la información pública es el costo que implica la repro-
ducción de la información solicitada, aspecto que se evidencia en lo siguiente:
Forma parte del contenido constitucionalmente protegido del de-
recho de acceso a la información pública y, por tanto, encuentra
tutela a través del proceso de habeas data cuando se evidencia un
cobro excesivo o desproporcionado en la tasa de reproducción que,
en los hechos, supone una barrera para el acceso a la información
requerida. (STC N.º 04206-2018-PHD/TC, fundamento 6)
Además de estos tres aspectos que comprenden el contenido constitucio-
nalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la información pú-
blica, es preciso destacar que este derecho tiene una doble dimensión. Una di-
mensión individual, que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de
acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren las diversas instan-
cias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que aquellas
que se han previsto como constitucionalmente legítimas. A juicio del Tribunal
Constitucional, a través de este derecho:
Se posibilita que los individuos, aisladamente considerados, pue-
dan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero también el
pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales. Desde
esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso
a la información se presenta como un presupuesto o medio para
el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la
libertad de investigación, de opinión o de expresión, por mencio-
nar alguna. (STC N.º 03062-2018-PHD/TC, fundamento 6; STC N.º
01797-2002-PHD/TC)
Quispe Ponce, María Candelaria
• El segundo aspecto que conforma el contenido constitucionalmente prote-
gido del derecho de acceso a la información pública es que la información
proporcionada sea completa, precisa y oportuna. Sobre esto, el Tribunal
Constitucional precisa lo siguiente:
No sólo se afecta el derecho de acceso a la información pública
cuando se niega su suministro, sin existir razones constitucional-
mente legítimas para ello, sino también cuando la información que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, impre-
cisa, falsa, no oportuna o errada. (STC 01797-2002-PHD/TC, fun-
damento 16; STC N.º 04042-2011- PHD/TC, fundamento 10)
• El tercer aspecto que conforma el contenido constitucionalmente protegido
del derecho de acceso a la información pública es el costo que implica la repro-
ducción de la información solicitada, aspecto que se evidencia en lo siguiente:
Forma parte del contenido constitucionalmente protegido del de-
recho de acceso a la información pública y, por tanto, encuentra
tutela a través del proceso de habeas data cuando se evidencia un
cobro excesivo o desproporcionado en la tasa de reproducción que,
en los hechos, supone una barrera para el acceso a la información
requerida. (STC N.º 04206-2018-PHD/TC, fundamento 6)
Además de estos tres aspectos que comprenden el contenido constitucio-
nalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la información pú-
blica, es preciso destacar que este derecho tiene una doble dimensión. Una di-
mensión individual, que garantiza que nadie sea arbitrariamente impedido de
acceder a la información que guarden, mantengan o elaboren las diversas instan-
cias y organismos que pertenezcan al Estado, sin más limitaciones que aquellas
que se han previsto como constitucionalmente legítimas. A juicio del Tribunal
Constitucional, a través de este derecho:
Se posibilita que los individuos, aisladamente considerados, pue-
dan trazar, de manera libre, su proyecto de vida, pero también el
pleno ejercicio y disfrute de otros derechos fundamentales. Desde
esta perspectiva, en su dimensión individual, el derecho de acceso
a la información se presenta como un presupuesto o medio para
el ejercicio de otras libertades fundamentales, como puede ser la
libertad de investigación, de opinión o de expresión, por mencio-
nar alguna. (STC N.º 03062-2018-PHD/TC, fundamento 6; STC N.º
01797-2002-PHD/TC)
59QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Junto a esta dimensión individual, que constituye presupuesto para el
ejercicio de otras libertades, se encuentra la dimensión colectiva, a través de
la cual se garantiza el derecho de todas las personas de recibir la información
necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión pública, libre
e informada; presupuesto de una sociedad auténticamente democrática. Des-
de este punto de vista:
La información sobre la manera como se maneja la res pública ter-
mina convirtiéndose en un auténtico bien público o colectivo, que
ha de estar al alcance de cualquier individuo, no sólo con el fin de
posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y transpa-
rencia de la Administración pública, en los que se funda el régimen
republicano, sino también como un medio de control institucional
sobre los representantes de la sociedad; y también, desde luego,
para instar el control sobre aquellos particulares que se encuentran
en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de
otros particulares o, lo que es más grave en una sociedad como la
que nos toca vivir, su misma subordinación. (STC N.º 02753-2019-
PHD/TC, fundamento 7; N.º 1797-2002-HD/TC, fundamento 11;
N.º 03170-2019-PHD/TC, fundamento 3)
Esta doble dimensión del derecho fundamental de acceso a la información
pública supone una garantía reforzada de este derecho. Así lo ha entendido el
Tribunal Constitucional al sostener que:
[L]a protección del derecho fundamental de acceso a la informa-
ción pública no solo es de interés para el titular del derecho, sino
también para el propio Estado y para la colectividad en general.
Por ello, los pedidos de información pública no deben entenderse
vinculados únicamente al interés de cada persona requirente, sino
valorados además como manifestación del principio de transpa-
rencia en la actividad pública. Este principio de transparencia es,
de modo enunciativo, garantía de no arbitrariedad, de actuación
lícita y eficiente por parte del Estado, y sirve como mecanismo
idóneo de control en manos de los ciudadanos. (STC N.º 4865-
2013-PHD/TC, fundamento 5)
Sin embargo, ¿quiénes son los obligados a entregar información pública? A
responder esta pregunta está destinado el siguiente epígrafe.
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
Junto a esta dimensión individual, que constituye presupuesto para el
ejercicio de otras libertades, se encuentra la dimensión colectiva, a través de
la cual se garantiza el derecho de todas las personas de recibir la información
necesaria y oportuna, a fin de que pueda formarse una opinión pública, libre
e informada; presupuesto de una sociedad auténticamente democrática. Des-
de este punto de vista:
La información sobre la manera como se maneja la res pública ter-
mina convirtiéndose en un auténtico bien público o colectivo, que
ha de estar al alcance de cualquier individuo, no sólo con el fin de
posibilitar la plena eficacia de los principios de publicidad y transpa-
rencia de la Administración pública, en los que se funda el régimen
republicano, sino también como un medio de control institucional
sobre los representantes de la sociedad; y también, desde luego,
para instar el control sobre aquellos particulares que se encuentran
en la capacidad de poder inducir o determinar las conductas de
otros particulares o, lo que es más grave en una sociedad como la
que nos toca vivir, su misma subordinación. (STC N.º 02753-2019-
PHD/TC, fundamento 7; N.º 1797-2002-HD/TC, fundamento 11;
N.º 03170-2019-PHD/TC, fundamento 3)
Esta doble dimensión del derecho fundamental de acceso a la información
pública supone una garantía reforzada de este derecho. Así lo ha entendido el
Tribunal Constitucional al sostener que:
[L]a protección del derecho fundamental de acceso a la informa-
ción pública no solo es de interés para el titular del derecho, sino
también para el propio Estado y para la colectividad en general.
Por ello, los pedidos de información pública no deben entenderse
vinculados únicamente al interés de cada persona requirente, sino
valorados además como manifestación del principio de transpa-
rencia en la actividad pública. Este principio de transparencia es,
de modo enunciativo, garantía de no arbitrariedad, de actuación
lícita y eficiente por parte del Estado, y sirve como mecanismo
idóneo de control en manos de los ciudadanos. (STC N.º 4865-
2013-PHD/TC, fundamento 5)
Sin embargo, ¿quiénes son los obligados a entregar información pública? A
responder esta pregunta está destinado el siguiente epígrafe.
60
Quispe Ponce, María Candelaria
IV. Sujetos legitimados en el proceso constitucional de
habeas data que tutela el derecho de acceso a la infor-
mación pública
Legitimados son aquellos sujetos que pueden ser parte en el proceso de
habeas data. Esta legitimidad puede ser activa, para iniciar un proceso como de-
mandante, o pasiva, para ser emplazado como demandado.
4.1. Sujetos con legitimidad activa
Son aquellas personas titulares del derecho de acceso a la información pú-
blica, lo que incluye a personas naturales y jurídicas. En ese sentido, en reiterada
jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha señalado que el sujeto activo en el
marco de este proceso constitucional es toda persona sea natural o jurídica (STC
N.º 04877-2006-HD/ TC; STC N.º 0644-2004-HD/TC).
4.2. Sujetos con legitimidad para obrar pasiva
Son aquellos sujetos obligados a otorgar información de naturaleza públi-
ca. En consonancia con lo estipulado por la Ley Modelo Interamericana sobre
Acceso a la Información Pública (10), y con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley
N.º 27806(11), en constante y uniforme jurisprudencia, el Tribunal Constitucio-
nal ha precisado quiénes son los obligados a garantizar este derecho.
(10) Ley modelo interamericana sobre acceso a la información pública, AG/RES. 2607
(XL-O/10), Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 8 de junio de 2010.
Disponible en https://bit.ly/3d36Akm
(11) La versión actualizada del artículo 2 de la Ley N.º 27806 (TUO de la Ley N.º 27806,
Decreto Supremo N.º 021-2019-JUS), Ley de Transparencia y Acceso a la información
pública señala que “se entiende por entidades de la Administración Pública a las seña-
ladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General. Pues bien de acuerdo con esta disposición normativa, se en-
tenderá por «entidad» o «entidades» de la Administración Pública: 1. El Poder Ejecutivo,
incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los
organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía;
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas acti-
vidades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que
se refiera a otro régimen; y las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación
o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Quispe Ponce, María Candelaria
IV. Sujetos legitimados en el proceso constitucional de
habeas data que tutela el derecho de acceso a la infor-
mación pública
Legitimados son aquellos sujetos que pueden ser parte en el proceso de
habeas data. Esta legitimidad puede ser activa, para iniciar un proceso como de-
mandante, o pasiva, para ser emplazado como demandado.
4.1. Sujetos con legitimidad activa
Son aquellas personas titulares del derecho de acceso a la información pú-
blica, lo que incluye a personas naturales y jurídicas. En ese sentido, en reiterada
jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha señalado que el sujeto activo en el
marco de este proceso constitucional es toda persona sea natural o jurídica (STC
N.º 04877-2006-HD/ TC; STC N.º 0644-2004-HD/TC).
4.2. Sujetos con legitimidad para obrar pasiva
Son aquellos sujetos obligados a otorgar información de naturaleza públi-
ca. En consonancia con lo estipulado por la Ley Modelo Interamericana sobre
Acceso a la Información Pública (10), y con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley
N.º 27806(11), en constante y uniforme jurisprudencia, el Tribunal Constitucio-
nal ha precisado quiénes son los obligados a garantizar este derecho.
(10) Ley modelo interamericana sobre acceso a la información pública, AG/RES. 2607
(XL-O/10), Aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 8 de junio de 2010.
Disponible en https://bit.ly/3d36Akm
(11) La versión actualizada del artículo 2 de la Ley N.º 27806 (TUO de la Ley N.º 27806,
Decreto Supremo N.º 021-2019-JUS), Ley de Transparencia y Acceso a la información
pública señala que “se entiende por entidades de la Administración Pública a las seña-
ladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General. Pues bien de acuerdo con esta disposición normativa, se en-
tenderá por «entidad» o «entidades» de la Administración Pública: 1. El Poder Ejecutivo,
incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados; 2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los
organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía;
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas acti-
vidades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que
se refiera a otro régimen; y las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación
o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
61QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
En ese sentido, el Tribunal Constitucional establece, en primer lugar, que
toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del Gobierno (Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y, en todos los niveles de la estructura guberna-
mental interna (central, regional, provincial o distrital), está obligada a respon-
der a las solicitudes de información pública y de desempeñar la función pública
bajo el principio de máxima publicidad (STC N.º 0959- 2004-HD/TC; STC N.º
03619- 2005-HD/TC).
En segundo lugar, reafirma lo dispuesto por la Ley de Transparencia y
acceso a la información pública, y establece que las empresas del Estado es-
tán obligadas a suministrar la información con la que cuenten (STC 06674-
2013-HD/TC, fundamento 3). Agrega que tanto el Estado como sus empresas
públicas se encuentran en la ineludible obligación de materializar estrategias
viables para gestionar sus recursos públicos de manera transparente (STC N.º
04248-2015-HD/TC, fundamento 4).
En tercer lugar, precisa que las personas jurídicas privadas que efectúen
servicios públicos o funciones administrativas también están obligados a brindar
información pública. Esta obligación se circunscribe a la información sobre las
características de los servicios públicos que prestan, sus tarifas y las funciones
administrativas que ejercen (STC 0390-2008-HD/TC, fundamento 7). Asimismo,
se incluye a las empresas privadas que brindan servicio de transporte aéreo (STC
N.º 02636-2009-HD/TC, fundamento 11). A título de ejemplo, se puede citar la
reciente sentencia recaída en el Expediente N.º 00131-2021-PHD/TC (12):
En este caso, la parte demandante, don Vicente Lozano Castro, solicita
que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, la Empresa
César Vallejo SA, le informe si en los tres años las unidades que conforman la
flota de vehículos de la empresa de transporte han tenido accidentes de tránsito
durante la prestación del servicio público que brindan.
La empresa de transporte César Vallejo S. A. se niega a proporcionar el
pedido, pues alega que, al ser una entidad privada, no está obligada a entregar
la información solicitada. El Tribunal Constitucional considera que, si bien la
información solicitada no tiene relación con las tarifas o con las funciones admi-
nistrativas que ejerce, este requerimiento está relacionado con las características
de los servicios públicos que presta la empresa. En efecto, considera que:
(12) Sentencia recaída en el Expediente N.º 00131-2021-PHD/TC. Publicada en el portal
web institucional del Tribunal Constitucional el 31 de marzo de 2021.
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
En ese sentido, el Tribunal Constitucional establece, en primer lugar, que
toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del Gobierno (Poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y, en todos los niveles de la estructura guberna-
mental interna (central, regional, provincial o distrital), está obligada a respon-
der a las solicitudes de información pública y de desempeñar la función pública
bajo el principio de máxima publicidad (STC N.º 0959- 2004-HD/TC; STC N.º
03619- 2005-HD/TC).
En segundo lugar, reafirma lo dispuesto por la Ley de Transparencia y
acceso a la información pública, y establece que las empresas del Estado es-
tán obligadas a suministrar la información con la que cuenten (STC 06674-
2013-HD/TC, fundamento 3). Agrega que tanto el Estado como sus empresas
públicas se encuentran en la ineludible obligación de materializar estrategias
viables para gestionar sus recursos públicos de manera transparente (STC N.º
04248-2015-HD/TC, fundamento 4).
En tercer lugar, precisa que las personas jurídicas privadas que efectúen
servicios públicos o funciones administrativas también están obligados a brindar
información pública. Esta obligación se circunscribe a la información sobre las
características de los servicios públicos que prestan, sus tarifas y las funciones
administrativas que ejercen (STC 0390-2008-HD/TC, fundamento 7). Asimismo,
se incluye a las empresas privadas que brindan servicio de transporte aéreo (STC
N.º 02636-2009-HD/TC, fundamento 11). A título de ejemplo, se puede citar la
reciente sentencia recaída en el Expediente N.º 00131-2021-PHD/TC (12):
En este caso, la parte demandante, don Vicente Lozano Castro, solicita
que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, la Empresa
César Vallejo SA, le informe si en los tres años las unidades que conforman la
flota de vehículos de la empresa de transporte han tenido accidentes de tránsito
durante la prestación del servicio público que brindan.
La empresa de transporte César Vallejo S. A. se niega a proporcionar el
pedido, pues alega que, al ser una entidad privada, no está obligada a entregar
la información solicitada. El Tribunal Constitucional considera que, si bien la
información solicitada no tiene relación con las tarifas o con las funciones admi-
nistrativas que ejerce, este requerimiento está relacionado con las características
de los servicios públicos que presta la empresa. En efecto, considera que:
(12) Sentencia recaída en el Expediente N.º 00131-2021-PHD/TC. Publicada en el portal
web institucional del Tribunal Constitucional el 31 de marzo de 2021.
62
Quispe Ponce, María Candelaria
La cantidad de accidentes de tránsito de una empresa de transporte te-
rrestre sí está íntimamente relacionada con las características del servicio
público prestado. Y es que precisamente muestra las características con
las que se presta el servicio de transporte. Los accidentes de tránsito en
el ámbito del transporte terrestre brindan información relevante a la ciu-
dadanía y potenciales usuarios de dicho servicio, que pueden tener un
interés en saber cómo la empresa ha brindado sus servicios en el pasado.
Así, si se tiene en cuenta que los accidentes de tránsito pueden generar
demoras en el servicio cuando se trata de incidentes menores o modera-
dos. Pero también pueden ocasionar accidentes graves que involucren
una afectación en la salud e inclusive a la vida de los usuarios. Por ello tal
información adquiere las características de información pública. (STC
N.º 00131-2021-PHD/TC, fundamento 12)
El Tribunal Constitucional refuerza esta posición, indicando que dar acce-
so a esta información también es conforme con el artículo 65 de la Constitución
sobre los derechos de usuarios y consumidores.
En suma, es posible afirmar que si bien la legitimidad pasiva de las personas
jurídicas de derecho privado está sujeta a los aspectos establecidos en el artículo
9 de la Ley de Transparencia(13), tal clasificación otorga un margen de interpre-
tación que el Tribunal Constitucional viene desarrollando en su jurisprudencia.
V. Los costos en el proceso de habeas data que tutela el de-
recho de acceso a la información pública
El Nuevo Código Procesal Constitucional regula los costos y costas procesa-
les en los mismos términos que su antecesor, el Código Procesal Constitucional
de 2004; es decir, le destina un solo artículo, aunque cambia la ubicación y la
enumeración. En el CPC de 2004, estuvo ubicado en el capítulo II del Título III,
artículo 56. En el NCPC, está ubicado en el capítulo IV del Título I, artículo 28.
Esta disposición normativa preceptúa lo siguiente:
Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos
que el juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada. [...]. En los
procesos constitucionales, el Estado solo puede ser condenado al pago de costos.
(13) Artículo 9. Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso
8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N.º 27444 que gestionen servicios
públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier mo-
dalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos
que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejerce.
Quispe Ponce, María Candelaria
La cantidad de accidentes de tránsito de una empresa de transporte te-
rrestre sí está íntimamente relacionada con las características del servicio
público prestado. Y es que precisamente muestra las características con
las que se presta el servicio de transporte. Los accidentes de tránsito en
el ámbito del transporte terrestre brindan información relevante a la ciu-
dadanía y potenciales usuarios de dicho servicio, que pueden tener un
interés en saber cómo la empresa ha brindado sus servicios en el pasado.
Así, si se tiene en cuenta que los accidentes de tránsito pueden generar
demoras en el servicio cuando se trata de incidentes menores o modera-
dos. Pero también pueden ocasionar accidentes graves que involucren
una afectación en la salud e inclusive a la vida de los usuarios. Por ello tal
información adquiere las características de información pública. (STC
N.º 00131-2021-PHD/TC, fundamento 12)
El Tribunal Constitucional refuerza esta posición, indicando que dar acce-
so a esta información también es conforme con el artículo 65 de la Constitución
sobre los derechos de usuarios y consumidores.
En suma, es posible afirmar que si bien la legitimidad pasiva de las personas
jurídicas de derecho privado está sujeta a los aspectos establecidos en el artículo
9 de la Ley de Transparencia(13), tal clasificación otorga un margen de interpre-
tación que el Tribunal Constitucional viene desarrollando en su jurisprudencia.
V. Los costos en el proceso de habeas data que tutela el de-
recho de acceso a la información pública
El Nuevo Código Procesal Constitucional regula los costos y costas procesa-
les en los mismos términos que su antecesor, el Código Procesal Constitucional
de 2004; es decir, le destina un solo artículo, aunque cambia la ubicación y la
enumeración. En el CPC de 2004, estuvo ubicado en el capítulo II del Título III,
artículo 56. En el NCPC, está ubicado en el capítulo IV del Título I, artículo 28.
Esta disposición normativa preceptúa lo siguiente:
Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las costas y costos
que el juez establezca a la autoridad, funcionario o persona demandada. [...]. En los
procesos constitucionales, el Estado solo puede ser condenado al pago de costos.
(13) Artículo 9. Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso
8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N.º 27444 que gestionen servicios
públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier mo-
dalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos
que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejerce.
63QUAES TIO IU R IS •• N° 10N° 10
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
En aquello que no esté expresamente establecido en el presente código, los
costos se regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
Como se advierte, la regla es que el órgano jurisdiccional disponga el pago
de costas y costos procesales en los casos en los que la demanda constitucional es
declarada fundada. No obstante, en determinados supuestos es posible exone-
rar su pago. Esta posibilidad está prevista en el artículo 412 del Código Procesal
Civil, de acuerdo con el cual: «El reembolso de las costas y costos del proceso
no requiere ser demandado y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración
judicial expresa y motivada de exoneración».
Sobre la base de esta disposición y el artículo 414 del mismo cuerpo normati-
vo, el Tribunal Constitucional ha decidido exonerar el pago de los costos en deter-
minados casos en los que advierte desnaturalización del proceso de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública. Se trata, fundamentalmente,
de procesos iniciados por dos ciudadanos —cada uno de los cuales promovió más
de un centenar procesos de habeas data, en su mayoría contra las mismas entidades
(STC N.º 00797-2020-PHD/TC; STC N.º 03187-2019-PHD/TC)— en los que el
Tribunal Constitucional resolvió declarar fundada la demanda por la vulneración
al derecho de acceso a la información pública sin el pago de los costos procesales.
A título de ejemplo se pueden citar, entre otros, dos casos:
(i) El primer caso en el que se advierte la decisión del Tribunal Constitucional
de exonerar el pago de costos procesales es Lozano Castro (sentencia re-
caída en el Expediente N.º 04274-2016-PHD/TC)(14). En este caso, la parte
demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, solicita que, en virtud de su
derecho de acceso a la información pública, el Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib S. A.) le informe si el subgerente
de Asuntos Jurídicos de Sedalib S. A., actualmente en funciones, presentó
su declaración jurada de bienes y rentas e ingresos cuando asumió dicho
cargo y, de ser positiva la respuesta, se le proporcione la información relativa
a todos los ingresos provenientes del sector público y los bienes muebles e
inmuebles registrados en la Sunarp, así como la copia fedateada de la sección
segunda de la referida declaración jurada.
Sedalib S. A. se niega a entregar la información y argumenta, en primer lu-
gar, que el pedido es ambiguo e impreciso, ya que no se ha consignado de
manera clara y concreta el nombre del subgerente de Asuntos Jurídicos del
(14) Sentencia recaída en el Expediente N.º 04274-2016-PHD/TC. Publicada en el portal
web institucional del Tribunal Constitucional el 31 de marzo del 2021.
REVISTAREVISTA
El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
En aquello que no esté expresamente establecido en el presente código, los
costos se regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
Como se advierte, la regla es que el órgano jurisdiccional disponga el pago
de costas y costos procesales en los casos en los que la demanda constitucional es
declarada fundada. No obstante, en determinados supuestos es posible exone-
rar su pago. Esta posibilidad está prevista en el artículo 412 del Código Procesal
Civil, de acuerdo con el cual: «El reembolso de las costas y costos del proceso
no requiere ser demandado y es de cargo de la parte vencida, salvo declaración
judicial expresa y motivada de exoneración».
Sobre la base de esta disposición y el artículo 414 del mismo cuerpo normati-
vo, el Tribunal Constitucional ha decidido exonerar el pago de los costos en deter-
minados casos en los que advierte desnaturalización del proceso de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública. Se trata, fundamentalmente,
de procesos iniciados por dos ciudadanos —cada uno de los cuales promovió más
de un centenar procesos de habeas data, en su mayoría contra las mismas entidades
(STC N.º 00797-2020-PHD/TC; STC N.º 03187-2019-PHD/TC)— en los que el
Tribunal Constitucional resolvió declarar fundada la demanda por la vulneración
al derecho de acceso a la información pública sin el pago de los costos procesales.
A título de ejemplo se pueden citar, entre otros, dos casos:
(i) El primer caso en el que se advierte la decisión del Tribunal Constitucional
de exonerar el pago de costos procesales es Lozano Castro (sentencia re-
caída en el Expediente N.º 04274-2016-PHD/TC)(14). En este caso, la parte
demandante, don Vicente Raúl Lozano Castro, solicita que, en virtud de su
derecho de acceso a la información pública, el Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib S. A.) le informe si el subgerente
de Asuntos Jurídicos de Sedalib S. A., actualmente en funciones, presentó
su declaración jurada de bienes y rentas e ingresos cuando asumió dicho
cargo y, de ser positiva la respuesta, se le proporcione la información relativa
a todos los ingresos provenientes del sector público y los bienes muebles e
inmuebles registrados en la Sunarp, así como la copia fedateada de la sección
segunda de la referida declaración jurada.
Sedalib S. A. se niega a entregar la información y argumenta, en primer lu-
gar, que el pedido es ambiguo e impreciso, ya que no se ha consignado de
manera clara y concreta el nombre del subgerente de Asuntos Jurídicos del
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web institucional del Tribunal Constitucional el 31 de marzo del 2021.
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Quispe Ponce, María Candelaria
cual se solicita la información. En segundo lugar, alega que la información
solicitada se encuentra exceptuada de ser entregada vía acceso a la infor-
mación pública, ya que está referida a datos personales que suponen una
invasión de la intimidad personal de un funcionario público.
El Tribunal Constitucional, al resolver la controversia, reitera que, en un Es-
tado constitucional, la publicidad en la actuación de los poderes públicos
constituye la regla general; y el secreto, siempre y cuando cuente con co-
bertura constitucional, la excepción, por lo que tanto el Estado como sus
empresas públicas se encuentran en la ineludible obligación de materializar
estrategias viables para gestionar sus recursos públicos de manera transpa-
rente y eficiente (STC N.º 04274-2016-PHD/TC, fundamentos 5 y 6).
Bajo esa premisa, se estima que la solicitud materia de la controversia
incide sobre la información de un funcionario público de una empresa
estatal cuyo presupuesto también tiene como fuente de financiamiento
al Estado. Existe, entonces, interés público, conforme lo ha determina-
do la misma Constitución.
Asimismo, se precisa que la información requerida no se encuentra prote-
gida por las excepciones previstas por el artículo 2, numeral 5, de la Cons-
titución —únicos supuestos de excepción que podrían justificar una nega-
tiva a la solicitud de información— y que el demandado no ha negado la
existencia de la información requerida, solo se ha limitado a señalar que
la solicitud es imprecisa. No obstante, a juicio del Tribunal Constitucional,
del escrito de demanda se advierte claramente que la información requeri-
da corresponde al subgerente de Asuntos Jurídicos en funciones. En con-
secuencia, declara fundada la demanda por haberse acreditado la vulnera-
ción al derecho de acceso a la información pública, y ordena a Sedalib S. A.
entregar la información solicitada.
Pese a declarar fundada la demanda, el Tribunal Constitucional decide
exonerar el pago de los costos procesales. A partir de lo dispuesto en el
tercer párrafo del artículo 56 del CPC y los artículos 412 y 414 del Códi-
go Procesal Civil, examina las circunstancias del caso y fundamenta su
decisión en los siguientes términos:
El Tribunal advierte que el demandante, don Vicente Raúl Lozano
Castro, ha iniciado a la fecha —de emisión de la sentencia— 218
procesos de habeas data, interpuestos, en su gran mayoría, contra
Sedalib S. A. Asimismo, hace pedidos de lo más disímiles y, en todos
Quispe Ponce, María Candelaria
cual se solicita la información. En segundo lugar, alega que la información
solicitada se encuentra exceptuada de ser entregada vía acceso a la infor-
mación pública, ya que está referida a datos personales que suponen una
invasión de la intimidad personal de un funcionario público.
El Tribunal Constitucional, al resolver la controversia, reitera que, en un Es-
tado constitucional, la publicidad en la actuación de los poderes públicos
constituye la regla general; y el secreto, siempre y cuando cuente con co-
bertura constitucional, la excepción, por lo que tanto el Estado como sus
empresas públicas se encuentran en la ineludible obligación de materializar
estrategias viables para gestionar sus recursos públicos de manera transpa-
rente y eficiente (STC N.º 04274-2016-PHD/TC, fundamentos 5 y 6).
Bajo esa premisa, se estima que la solicitud materia de la controversia
incide sobre la información de un funcionario público de una empresa
estatal cuyo presupuesto también tiene como fuente de financiamiento
al Estado. Existe, entonces, interés público, conforme lo ha determina-
do la misma Constitución.
Asimismo, se precisa que la información requerida no se encuentra prote-
gida por las excepciones previstas por el artículo 2, numeral 5, de la Cons-
titución —únicos supuestos de excepción que podrían justificar una nega-
tiva a la solicitud de información— y que el demandado no ha negado la
existencia de la información requerida, solo se ha limitado a señalar que
la solicitud es imprecisa. No obstante, a juicio del Tribunal Constitucional,
del escrito de demanda se advierte claramente que la información requeri-
da corresponde al subgerente de Asuntos Jurídicos en funciones. En con-
secuencia, declara fundada la demanda por haberse acreditado la vulnera-
ción al derecho de acceso a la información pública, y ordena a Sedalib S. A.
entregar la información solicitada.
Pese a declarar fundada la demanda, el Tribunal Constitucional decide
exonerar el pago de los costos procesales. A partir de lo dispuesto en el
tercer párrafo del artículo 56 del CPC y los artículos 412 y 414 del Códi-
go Procesal Civil, examina las circunstancias del caso y fundamenta su
decisión en los siguientes términos:
El Tribunal advierte que el demandante, don Vicente Raúl Lozano
Castro, ha iniciado a la fecha —de emisión de la sentencia— 218
procesos de habeas data, interpuestos, en su gran mayoría, contra
Sedalib S. A. Asimismo, hace pedidos de lo más disímiles y, en todos
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
estos casos, también solicita y obtiene el pago de costos procesa-
les; es decir, estos procesos son llevados por el propio demandante
como abogado, lo que genera que obtenga honorarios (costos) por
los casos que él mismo crea.
A juicio del Tribunal Constitucional, esta forma de actuación representa
una clara desnaturalización del proceso de habeas data, ya que cada caso
creado por el demandante, no busca defender el derecho de acceso a la in-
formación pública, sino que tiene fines de lucro, específicamente, obtener
el pago de los costos procesales genera, asimismo, un perjuicio en la judica-
tura constitucional y en todos los justiciables, pues ocasiona una sobrecarga
procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de recursos públi-
cos. Recursos que podrían ser destinados a resolver causas que requieren
de una tutela urgente, objetivo último de los procesos constitucionales.
(ii) El segundo caso, en el que se advierte la decisión del Tribunal Constitucio-
nal de exonerar el pago de costos procesales, es Aquino García (sentencia
recaída en el Expediente N.º 03170-2019-PHD/TC. En este caso, la parte
demandante, don Jorge Aquino García, solicita que, en virtud de su dere-
cho de acceso a la información pública, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y Administración Tributaria (Sunat), le entregue copia certificada
de la nómina de personal total activo a la fecha de la interposición de la
demanda, en la que conste la siguiente información: apellido paterno, ma-
terno, nombres, DNI, régimen laboral, número de concurso y año que dio
mérito a su ingreso a la entidad.
La Sunat responde el pedido en los siguientes términos: en primer lugar,
señala que la información solicitada se encuentra publicada en su portal
web. En segundo lugar, respecto al número de concurso y año que dio
mérito su ingreso, señala que esa información implica crear una documen-
tación con la que no cuenta, por lo que se encuentra en la imposibilidad de
proporcionar dicha información.
El Tribunal Constitucional estima que la información solicitada por don
Jorge Aquino García no es la misma que se encuentra publicada en el por-
tal web de Sunat, ya que él está solicitando copias certificadas, por lo que
no puede entenderse satisfecha su pretensión. Sobre el extremo de la infor-
mación denegada —consistente en el número de concurso y año que dio
mérito al ingreso del personal—, considera que se trata información con la
que cuenta y que, además, no se encuentra incursa en ninguna de las ex-
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
estos casos, también solicita y obtiene el pago de costos procesa-
les; es decir, estos procesos son llevados por el propio demandante
como abogado, lo que genera que obtenga honorarios (costos) por
los casos que él mismo crea.
A juicio del Tribunal Constitucional, esta forma de actuación representa
una clara desnaturalización del proceso de habeas data, ya que cada caso
creado por el demandante, no busca defender el derecho de acceso a la in-
formación pública, sino que tiene fines de lucro, específicamente, obtener
el pago de los costos procesales genera, asimismo, un perjuicio en la judica-
tura constitucional y en todos los justiciables, pues ocasiona una sobrecarga
procesal innecesaria y, como consecuencia, una pérdida de recursos públi-
cos. Recursos que podrían ser destinados a resolver causas que requieren
de una tutela urgente, objetivo último de los procesos constitucionales.
(ii) El segundo caso, en el que se advierte la decisión del Tribunal Constitucio-
nal de exonerar el pago de costos procesales, es Aquino García (sentencia
recaída en el Expediente N.º 03170-2019-PHD/TC. En este caso, la parte
demandante, don Jorge Aquino García, solicita que, en virtud de su dere-
cho de acceso a la información pública, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y Administración Tributaria (Sunat), le entregue copia certificada
de la nómina de personal total activo a la fecha de la interposición de la
demanda, en la que conste la siguiente información: apellido paterno, ma-
terno, nombres, DNI, régimen laboral, número de concurso y año que dio
mérito a su ingreso a la entidad.
La Sunat responde el pedido en los siguientes términos: en primer lugar,
señala que la información solicitada se encuentra publicada en su portal
web. En segundo lugar, respecto al número de concurso y año que dio
mérito su ingreso, señala que esa información implica crear una documen-
tación con la que no cuenta, por lo que se encuentra en la imposibilidad de
proporcionar dicha información.
El Tribunal Constitucional estima que la información solicitada por don
Jorge Aquino García no es la misma que se encuentra publicada en el por-
tal web de Sunat, ya que él está solicitando copias certificadas, por lo que
no puede entenderse satisfecha su pretensión. Sobre el extremo de la infor-
mación denegada —consistente en el número de concurso y año que dio
mérito al ingreso del personal—, considera que se trata información con la
que cuenta y que, además, no se encuentra incursa en ninguna de las ex-
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Quispe Ponce, María Candelaria
cepciones al derecho de acceso a la información pública contempladas en
el TUO de la Ley N.º 27806. En consecuencia, declara fundada la demanda
por la vulneración al derecho de acceso a la información pública, y ordena
a Sunat que brinde la información solicitada.
Pese a declarar fundada la demanda, el Tribunal Constitucional decide
exonerar el pago de las costas procesales. A partir de los dispuesto en el
tercer párrafo del artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional y
los artículos 412 y 414 del Código Procesal Civil, examina las circunstancias
del caso y fundamenta su decisión en los siguientes términos:
El Tribunal Constitucional sostiene que, la aplicación de la regla
dispuesta por el artículo 28 del NCPC —obligación del órgano
jurisdiccional de imponer el pago de costos procesales cuando la
demanda sea declarada fundada—, en este caso concreto, desna-
turaliza la finalidad de los procesos constitucionales de tutela de
derechos. Ello, debido a que don Jorge Aquino García ha inter-
puesto un considerable número de procesos de habeas data contra
Sunat; todos los procesos con el mismo tenor: que le otorguen co-
pias certificadas o copias de diversa información pública, en todos
estos casos, también solicita y obtiene el pago de costos procesales.
Situación que pone en evidencia que, algunos ciudadanos, están
utilizando el proceso de habeas data que tutela el derecho de ac-
ceso a la información pública solo con la finalidad de obtener el
pago de costos procesales.
Asimismo, a juicio del Tribunal Constitucional, esta excesiva interposición de
demandas de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información
pública con el objetivo de lucrar —obtener costos procesales—, no solo des-
naturaliza la finalidad de los procesos constitucionales, sino que constituye un
uso abusivo del derecho, figura proscrita por la Constitución (artículo 103).
VI. Conclusiones
La Constitución de 1993 incorpora el proceso constitucional de habeas data
con la finalidad de tutelar —además del derecho a la autodeterminación infor-
mativa— el derecho de acceso a la información pública, reconocido en su artícu-
lo 2, inciso 5. Un derecho esencial para el adecuado funcionamiento del sistema
democrático, el cual garantiza no solo el interés individual de la persona que
solicita la información pública, sino también la fiscalización de la administración
pública y de la actividad del Estado.
Quispe Ponce, María Candelaria
cepciones al derecho de acceso a la información pública contempladas en
el TUO de la Ley N.º 27806. En consecuencia, declara fundada la demanda
por la vulneración al derecho de acceso a la información pública, y ordena
a Sunat que brinde la información solicitada.
Pese a declarar fundada la demanda, el Tribunal Constitucional decide
exonerar el pago de las costas procesales. A partir de los dispuesto en el
tercer párrafo del artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional y
los artículos 412 y 414 del Código Procesal Civil, examina las circunstancias
del caso y fundamenta su decisión en los siguientes términos:
El Tribunal Constitucional sostiene que, la aplicación de la regla
dispuesta por el artículo 28 del NCPC —obligación del órgano
jurisdiccional de imponer el pago de costos procesales cuando la
demanda sea declarada fundada—, en este caso concreto, desna-
turaliza la finalidad de los procesos constitucionales de tutela de
derechos. Ello, debido a que don Jorge Aquino García ha inter-
puesto un considerable número de procesos de habeas data contra
Sunat; todos los procesos con el mismo tenor: que le otorguen co-
pias certificadas o copias de diversa información pública, en todos
estos casos, también solicita y obtiene el pago de costos procesales.
Situación que pone en evidencia que, algunos ciudadanos, están
utilizando el proceso de habeas data que tutela el derecho de ac-
ceso a la información pública solo con la finalidad de obtener el
pago de costos procesales.
Asimismo, a juicio del Tribunal Constitucional, esta excesiva interposición de
demandas de habeas data que tutela el derecho de acceso a la información
pública con el objetivo de lucrar —obtener costos procesales—, no solo des-
naturaliza la finalidad de los procesos constitucionales, sino que constituye un
uso abusivo del derecho, figura proscrita por la Constitución (artículo 103).
VI. Conclusiones
La Constitución de 1993 incorpora el proceso constitucional de habeas data
con la finalidad de tutelar —además del derecho a la autodeterminación infor-
mativa— el derecho de acceso a la información pública, reconocido en su artícu-
lo 2, inciso 5. Un derecho esencial para el adecuado funcionamiento del sistema
democrático, el cual garantiza no solo el interés individual de la persona que
solicita la información pública, sino también la fiscalización de la administración
pública y de la actividad del Estado.
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
El proceso constitucional de habeas data constituye uno de los niveles de
protección judicial más importantes del derecho de acceso a la información
pública. En tal sentido, es un derecho que, dada su trascendencia, cuenta con
una protección multinivel: un nivel precontencioso o administrativo en el que
el máximo órgano de control es el Tribunal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública; un nivel constitucional o primer nivel judicial —que se
inicia en el Poder Judicial— en el que el órgano supremo de control es el Tri-
bunal Constitucional, y el nivel supranacional o segundo nivel de protección
judicial, en el que el máximo órgano de control es la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
Los actos lesivos controlados en el proceso constitucional de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública son, en esencia, la denegato-
ria de una entidad pública a proporcionar la información solicitada por la ciuda-
danía; el silencio o la respuesta incompleta o alterada proporcionada por una en-
tidad pública, y el costo excesivo de la reproducción de la información solicitada.
El proceso constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a
la información pública es sumamente importante en el marco del Estado Cons-
titucional de Derecho, en la medida que permite la fiscalización ciudadana a la
administración pública, coadyuva al funcionamiento del sistema democrático, y
a la prevención de la corrupción; es decir, es una herramienta con la que cuenta
la ciudadanía para contribuir a la consolidación de una buena administración
pública. Sin embargo, el Tribunal Constitucional advierte que algunos ciudada-
nos —pocos— han empezado a utilizar este proceso como un medio para lucrar
con los costos procesales. En estos supuestos, el Alto Tribunal ha decidido decla-
rar fundada la demanda sin el pago de costos.
VII. Referencias
Abad, S. (2021). Proceso de habeas data. En S. Abad (Ed.), Manual de derecho pro-
cesal constitucional, pp. 255-270. Palestra Editores.
Centro de Estudios Constitucionales (2020). El habeas data en la actualidad. Po-
sibilidades y límites. Centro de Estudios Constitucionales. https://www.
tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/12/El-Habeas-Data-en-la-ac-
tualidad-1-1.pdf
Eguiguren, F. J. (1997). El Hábeas Data y su desarrollo en el Perú. Derecho PUCP,
(51), 291-310.
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El proceso constitucional de habeas data y la tutela del derecho de acceso a la información ...
El proceso constitucional de habeas data constituye uno de los niveles de
protección judicial más importantes del derecho de acceso a la información
pública. En tal sentido, es un derecho que, dada su trascendencia, cuenta con
una protección multinivel: un nivel precontencioso o administrativo en el que
el máximo órgano de control es el Tribunal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública; un nivel constitucional o primer nivel judicial —que se
inicia en el Poder Judicial— en el que el órgano supremo de control es el Tri-
bunal Constitucional, y el nivel supranacional o segundo nivel de protección
judicial, en el que el máximo órgano de control es la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
Los actos lesivos controlados en el proceso constitucional de habeas data que
tutela el derecho de acceso a la información pública son, en esencia, la denegato-
ria de una entidad pública a proporcionar la información solicitada por la ciuda-
danía; el silencio o la respuesta incompleta o alterada proporcionada por una en-
tidad pública, y el costo excesivo de la reproducción de la información solicitada.
El proceso constitucional de habeas data que tutela el derecho de acceso a
la información pública es sumamente importante en el marco del Estado Cons-
titucional de Derecho, en la medida que permite la fiscalización ciudadana a la
administración pública, coadyuva al funcionamiento del sistema democrático, y
a la prevención de la corrupción; es decir, es una herramienta con la que cuenta
la ciudadanía para contribuir a la consolidación de una buena administración
pública. Sin embargo, el Tribunal Constitucional advierte que algunos ciudada-
nos —pocos— han empezado a utilizar este proceso como un medio para lucrar
con los costos procesales. En estos supuestos, el Alto Tribunal ha decidido decla-
rar fundada la demanda sin el pago de costos.
VII. Referencias
Abad, S. (2021). Proceso de habeas data. En S. Abad (Ed.), Manual de derecho pro-
cesal constitucional, pp. 255-270. Palestra Editores.
Centro de Estudios Constitucionales (2020). El habeas data en la actualidad. Po-
sibilidades y límites. Centro de Estudios Constitucionales. https://www.
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tualidad-1-1.pdf
Eguiguren, F. J. (1997). El Hábeas Data y su desarrollo en el Perú. Derecho PUCP,
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68
Quispe Ponce, María Candelaria
Landa, C. (2018). Proceso Constitucional de Hábeas data. En B. Kresalja, C. Lan-
da, J. Danós, M. Monteagudo y A. Siles (Eds.), Derecho Procesal Constitucional,
pp. 139-144. Fondo Editorial PUCP.
Quispe, M. C. y Casani, C. P. (2021). El derecho de acceso a la justicia y su protec-
ción constitucional en el Perú. Revista Internacional y Comparada de Derechos
Humanos, 4 (1), 73-103.
Vega, E. (2016). Presentación. En Manual para funcionarios sobre excepciones al dere-
cho de acceso a la información pública. Defensoría del Pueblo, Lima.
Quispe Ponce, María Candelaria
Landa, C. (2018). Proceso Constitucional de Hábeas data. En B. Kresalja, C. Lan-
da, J. Danós, M. Monteagudo y A. Siles (Eds.), Derecho Procesal Constitucional,
pp. 139-144. Fondo Editorial PUCP.
Quispe, M. C. y Casani, C. P. (2021). El derecho de acceso a la justicia y su protec-
ción constitucional en el Perú. Revista Internacional y Comparada de Derechos
Humanos, 4 (1), 73-103.
Vega, E. (2016). Presentación. En Manual para funcionarios sobre excepciones al dere-
cho de acceso a la información pública. Defensoría del Pueblo, Lima.