166 167QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Gallardo bardales, Augusto David
La ley de identidad de género en el Perú y su necesidad ante el estado de emergencia por el COVID-19
La nueva normalidad en las contrataciones
del estado: análisis sobre la aplicación de la
normatividad de contrataciones públicas en los
tiempos de pandemia
The new normality in government procurement:
analysis on the application of public
procurement regulations in pandemic times
zaMBraNo NaVarro,zaMBraNo NaVarro, Kathia AuroraKathia Aurora((**))
SUMARIO: I. Introducción. II. Régimen general de las contrataciones
públicas en el marco del Sistema Nacional de Abastecimiento. III. Fases
de las contrataciones y métodos de contratación IV. ¿Cómo contrató el
Estado durante el estado de emergencia? V. Marco normativo y proble-
mas concretos de la reactivación de las contrataciones públicas. VI. Con-
clusiones. VII. Lista de referencias.
Resumen: Este artículo parte de un análisis respecto de la finalidad de las
contrataciones públicas como parte del Sistema Nacional de Abastecimien-
to; así también, brevemente, se desarrolla las fases de las contrataciones y
(*) Abogada por la Universidad Nacional de Cajamarca, con estudios de maestría en Gestión
Pública por la Universidad San Martín de Porres, con experiencia profesional y especial-
ización en Derecho Administrativo, Contrataciones con el Estado y Arbitraje en Contrata-
ciones con el Estado.
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REVISTAREVISTA
Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
sus principales actores, quienes están obligados a realizar sus funciones en el
marco de una gestión por resultados y cumpliendo los principios que regula
la normatividad aplicable. En base a ello, se analiza el impacto del COVID
19 en las contrataciones públicas, la modalidad de contratación utilizada por
las Entidades a fin de satisfacer las necesidades estrictamente necesarias du-
rante el estado de emergencia y asilamiento social obligatorio; y, finalmente
se reflexiona sobre las principales medidas de la reactivación de los procedi-
mientos de selección, de la ejecución contractual y el inicio o reinicio de la
ejecución y consultora de obras respetando los protocolos y normas sanitarias
emitidas en razón del COVID 19.
Palabras Clave: Fases de las contrataciones del Estado, finalidad pública, con-
tratación directa, procedimientos de selección, ampliación extraordinaria de
plazo, ejecución y consultoría de obras, COVID 19.
Abstract: This article starts from an analysis regarding the purpose of public pro-
curement as part of the National Supply System; likewise, briefly, the contracting
phases and their main actors are developed, who are obliged to carry out their
functions within the framework of results-based management and complying with
the principles that regulate the applicable regulations. Based on this, the impact of
COVID 19 on public contracting is analyzed, the contracting modality used by the
Entities in order to satisfy the strictly necessary needs during the state of emergency
and compulsory social isolation; and, finally, the main measures of the reactivation
of the selection procedures, the contractual execution and the start or restart of the
execution and consultancy of works respecting the protocols and sanitary regula-
tions issued by reason of the COVID 19 are reflected.
Keywords: Phases of State contracting, public purpose, direct contracting, selection pro-
cedures, extraordinary extension of term, execution and works consulting, COVID 19.
I. Introducción
Al analizar las contrataciones públicas desde la óptica del derecho administra-
tivo, se nos revela que estas son realizadas por el Estado con el propósito de cumplir
sus funciones y acorde con políticas públicas definidas a largo plazo; así, toda com-
pra que realizan las entidades no importan en sí mismas, sino que su relevancia está
en que el uso de los recursos estatales se utiliza para «alcanzar las tareas públicas en
diversos sectores como infraestructura, seguridad, educación, salud, saneamiento o
minería. Con ese fin, las entidades adquieren bienes y servicios, crean infraestruc-
tura y se valen de colaboradores privados para que asumen cometidos públicos. En
conjunto, la intervención de las entidades con sus relaciones contractuales, tiene
un alto impacto en el desarrollo de la economía del país, pues a través de ellos se
busca satisfacer las necesidades de la población, se dinamiza el tráfico comercial,
se genera empleo y se incide directamente en el producto bruto interno del país»
(Moron Urbina & Aguilera B., 2019)
Ergo, resulta de gran trascendencia toda afectación al normal desarrollo de
las contrataciones públicas; y dado que la declaratoria de estado de emergencia
ocasionó la suspensión de la gran mayoría de contrataciones, tal circunstancia así
como su actual reactivación y la forma en que se contrató durante el estado de
emergencia, son materia de análisis en este artículo, procurándose aportar tanto a
las Entidades como a los proveedores a asumir la responsabilidad que corresponda
para lograr satisfacer las variadas y constantes necesidades del Estado, así también
se busca contribuir a la comprensión de la finalidad, fases y modalidades de las
contrataciones estatales reguladas en el régimen general.
Por ello, es menester de este artículo, centrarnos en el impacto del COVID 19
respecto de las contrataciones públicas del régimen general; es decir, de aquellas
comprendidas dentro del ámbito de aplicación del TUO de la Ley de Contrata-
ciones del Estado(1), en adelante la Ley, y su Reglamento aprobado mediante
Decreto Supremo N.º 344-2018-EF(2) (vigente desde el 30 de enero de 2019) en
adelante el Reglamento, así como directivas y opiniones del Organismo Supervi-
sor de las Contrataciones del Estado - OSCE(3), que denominaremos genérica-
mente normativa de contrataciones(4).
(1) El TUO de la Ley fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 082-2019-EF, y comprende al
texto de la Ley N.º 30225 (vigente desde el 09 de enero de 2016) modificado por el Decreto
Legislativo N.º 1341 (vigente desde el 03 de abril de 2017) y por el Decreto Legislativo N.º
1444 (vigente desde el 30 de enero de 2019)
(2) El Reglamento fue aprobado por el Decreto Supremo N.º 344-2018-EF y modificado por el
Decreto Supremo N.º 377-2019-EF (vigente desde el 14 de diciembre de 2019), reemplaza
al Decreto Supremo N.º 350-2015-EF modificado por el Decreto Supremo N.º 56-2017-EF.
(3) Organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
encargado de supervisar el cumplimento de la normativa de contrataciones del Estado,
promoviendo las mejores prácticas en los procesos de contratación de bienes, servicios y
obras, de acuerdo a lo establecido en la normativa de contrataciones.
(4) De conformidad con lo indicado en el numeral 19 de la Sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el Expediente N.º 020-2003-AI/TC, la Ley de Contrataciones del Estado conjun-
tamente con el Reglamento y las demás normas de carácter complementario emitidas por el
OSCE, constituye la normativa de contrataciones del Estado (2004).
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
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sus principales actores, quienes están obligados a realizar sus funciones en el
marco de una gestión por resultados y cumpliendo los principios que regula
la normatividad aplicable. En base a ello, se analiza el impacto del COVID
19 en las contrataciones públicas, la modalidad de contratación utilizada por
las Entidades a fin de satisfacer las necesidades estrictamente necesarias du-
rante el estado de emergencia y asilamiento social obligatorio; y, finalmente
se reflexiona sobre las principales medidas de la reactivación de los procedi-
mientos de selección, de la ejecución contractual y el inicio o reinicio de la
ejecución y consultora de obras respetando los protocolos y normas sanitarias
emitidas en razón del COVID 19.
Palabras Clave: Fases de las contrataciones del Estado, finalidad pública, con-
tratación directa, procedimientos de selección, ampliación extraordinaria de
plazo, ejecución y consultoría de obras, COVID 19.
Abstract: This article starts from an analysis regarding the purpose of public pro-
curement as part of the National Supply System; likewise, briefly, the contracting
phases and their main actors are developed, who are obliged to carry out their
functions within the framework of results-based management and complying with
the principles that regulate the applicable regulations. Based on this, the impact of
COVID 19 on public contracting is analyzed, the contracting modality used by the
Entities in order to satisfy the strictly necessary needs during the state of emergency
and compulsory social isolation; and, finally, the main measures of the reactivation
of the selection procedures, the contractual execution and the start or restart of the
execution and consultancy of works respecting the protocols and sanitary regula-
tions issued by reason of the COVID 19 are reflected.
Keywords: Phases of State contracting, public purpose, direct contracting, selection pro-
cedures, extraordinary extension of term, execution and works consulting, COVID 19.
I. Introducción
Al analizar las contrataciones públicas desde la óptica del derecho administra-
tivo, se nos revela que estas son realizadas por el Estado con el propósito de cumplir
sus funciones y acorde con políticas públicas definidas a largo plazo; así, toda com-
pra que realizan las entidades no importan en sí mismas, sino que su relevancia está
en que el uso de los recursos estatales se utiliza para «alcanzar las tareas públicas en
diversos sectores como infraestructura, seguridad, educación, salud, saneamiento o
minería. Con ese fin, las entidades adquieren bienes y servicios, crean infraestruc-
tura y se valen de colaboradores privados para que asumen cometidos públicos. En
conjunto, la intervención de las entidades con sus relaciones contractuales, tiene
un alto impacto en el desarrollo de la economía del país, pues a través de ellos se
busca satisfacer las necesidades de la población, se dinamiza el tráfico comercial,
se genera empleo y se incide directamente en el producto bruto interno del país»
(Moron Urbina & Aguilera B., 2019)
Ergo, resulta de gran trascendencia toda afectación al normal desarrollo de
las contrataciones públicas; y dado que la declaratoria de estado de emergencia
ocasionó la suspensión de la gran mayoría de contrataciones, tal circunstancia así
como su actual reactivación y la forma en que se contrató durante el estado de
emergencia, son materia de análisis en este artículo, procurándose aportar tanto a
las Entidades como a los proveedores a asumir la responsabilidad que corresponda
para lograr satisfacer las variadas y constantes necesidades del Estado, así también
se busca contribuir a la comprensión de la finalidad, fases y modalidades de las
contrataciones estatales reguladas en el régimen general.
Por ello, es menester de este artículo, centrarnos en el impacto del COVID 19
respecto de las contrataciones públicas del régimen general; es decir, de aquellas
comprendidas dentro del ámbito de aplicación del TUO de la Ley de Contrata-
ciones del Estado(1), en adelante la Ley, y su Reglamento aprobado mediante
Decreto Supremo N.º 344-2018-EF(2) (vigente desde el 30 de enero de 2019) en
adelante el Reglamento, así como directivas y opiniones del Organismo Supervi-
sor de las Contrataciones del Estado - OSCE(3), que denominaremos genérica-
mente normativa de contrataciones(4).
(1) El TUO de la Ley fue aprobado mediante Decreto Supremo N.º 082-2019-EF, y comprende al
texto de la Ley N.º 30225 (vigente desde el 09 de enero de 2016) modificado por el Decreto
Legislativo N.º 1341 (vigente desde el 03 de abril de 2017) y por el Decreto Legislativo N.º
1444 (vigente desde el 30 de enero de 2019)
(2) El Reglamento fue aprobado por el Decreto Supremo N.º 344-2018-EF y modificado por el
Decreto Supremo N.º 377-2019-EF (vigente desde el 14 de diciembre de 2019), reemplaza
al Decreto Supremo N.º 350-2015-EF modificado por el Decreto Supremo N.º 56-2017-EF.
(3) Organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
encargado de supervisar el cumplimento de la normativa de contrataciones del Estado,
promoviendo las mejores prácticas en los procesos de contratación de bienes, servicios y
obras, de acuerdo a lo establecido en la normativa de contrataciones.
(4) De conformidad con lo indicado en el numeral 19 de la Sentencia del Tribunal Constitucional
recaída en el Expediente N.º 020-2003-AI/TC, la Ley de Contrataciones del Estado conjun-
tamente con el Reglamento y las demás normas de carácter complementario emitidas por el
OSCE, constituye la normativa de contrataciones del Estado (2004).
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
II. Régimen general de las contrataciones públicas en el
marco del sistema nacional de abastecimiento
El Perú, procurando su modernización(5) y el cumplimiento de su función
administrativa, ha puesto especial interés en el desarrollo de los sistemas adminis-
trativos, cuya finalidad es regular la utilización de los recursos en las entidades de la
administración pública promoviendo la eficacia y eficiencia (Ley N.º 29158, 2007)
así, el Sistema Nacional de Abastecimiento(6) busca asegurar que las actividades
de la cadena de abastecimiento público se ejecuten de manera eficiente y eficaz,
promoviendo una gestión Inter operativa, articulada e integrada, bajo el enfoque
de gestión por resultados (Decreto Legislativo N.º 1439, 2018) Cabe agregar que
la cadena de abastecimiento público contempla, entre otras actividades, la gestión
de adquisiciones y administración de bienes, servicios y ejecución de obras para el
cumplimiento de la provisión de servicios y logro de resultados en las entidades del
sector público (Decreto Legislativo N.º 1439, 2018)
Teniendo presente que el Estado adquiere bienes, servicios y ejecuta obras
para cumplir con su función administrativa, también debemos tener en cuenta que
las contrataciones que se realizan no se limitan a la satisfacción de una necesidad
propia de cada entidad, sino que existe un fin mayor que trasciende a la compra, lo
que constituye la finalidad pública, por medio de la cual el Estado –a través de las
entidades– busca satisfacer las necesidades de la sociedad (Hernández Diez, 2015),
lo que encuentra respaldo jurídico en el inciso 1 del artículo 2 de la Constitución;
justamente, en razón de ello, la normativa de contrataciones, busca maximizar el
valor del dinero para lograr contrataciones oportunas y bajo las mejores condicio-
nes de calidad y precio en el marco de un conjunto de principios previstos en el
propio texto normativo incorporando la gestión por resultados y la repercusión
positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos (Hernández Diez, 2015) Pre-
cisándose que, la gestión por resultados implica la evaluación de la compra en
función de su contribución a las metas institucionales (Zapico Goñi, 2003); lo que
conlleva la priorización del logro de los objetivos estratégicos generales y específi-
cos en el proceso de gestión de los recursos públicos y la evaluación de los resulta-
dos se guía, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, economía y calidad de
la intervención del Estado (CLAD-BID, Albert Serra, 2007)
(5) Un hito en la modernización del Estado peruano es la promulgación de la Ley N.º 27658 - Ley
de Modernización del Estado (enero de 2002)
(6) Actualmente regulado por el Decreto Legislativo N.º 1439 y su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N.º 217-2019-EF.
En tal sentido, la finalidad de la Ley es establecer normas orientadas a maxi-
mizar el valor de los recursos públicos que se invierten y a promover la actuación
bajo el enfoque de gestión por resultados en las contrataciones de bienes, servicios
y obras, de tal manera que estas se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores
condiciones de precio y calidad, permitan el cumplimiento de los fines públicos
y tengan una repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos
Decreto Supremo N.º 82-2019-EF, 2019. De ello se evidencia la finalidad pública en
las compras estatales, de manera que lo trascendente e importante sea el cumpli-
miento del objetivo y la utilidad de la contratación y no el procedimiento mismo
(Hernández Diez, 2015)
Asimismo, debemos tener presente que el libre acceso a las contrataciones pú-
blicas tiene se fundamenta en los principios que inspiran el sistema de contratación
estatal, así como en los principios generales del régimen económico nacional con-
sagrados en el Título III de la Constitución Política del Perú (OSCE, 2018) conside-
rándose éstos como directrices para la compra pública dado que sirven de criterios
interpretativos e integradores y sobre todo como parámetros para las actuaciones
de quienes intervengan en las contrataciones (OSCE, 2016); siendo los principios
desarrollados por la normativa de contrataciones el de libertad de concurrencia,
igualdad de trato, transparencia, publicidad, competencia, eficacia y eficiencia, vi-
gencia tecnológica, sostenibilidad ambiental, equidad e integridad.
III. Fases de las contrataciones y métodos de contratación
Independientemente de la estructura orgánica de cada Entidad, existen
actores principales, dentro de las Entidades, que intervienen activamente en la
gestión de las contrataciones; siendo éstos: i) el titular de la Entidad como máxi-
ma autoridad ejecutiva, responsable de la aprobación, autorización y supervisión
de los procesos de contratación; ii) el área usuaria, que es la dependencia cuyas
necesidades pretenden ser atendidas con determinada contratación, y por ello
participa en la planificación de las contrataciones, y verifica técnicamente las
contrataciones efectuadas, para su conformidad; iii) el órgano encargado de las
contrataciones, que realiza las actividades relativas a la gestión del abastecimiento
de la Entidad, incluida la gestión administrativa de los contratos; y, iv) el Comité
de Selección, que son órganos colegiados encargados de seleccionar al proveedor
que brinde los bienes, servicios u obras requeridos por el área usuaria a través de
determinada contratación (Decreto Supremo N.º No debemos olvidar además a
los privados (parte del mercado) cocontratantes del Estado.
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
II. Régimen general de las contrataciones públicas en el
marco del sistema nacional de abastecimiento
El Perú, procurando su modernización(5) y el cumplimiento de su función
administrativa, ha puesto especial interés en el desarrollo de los sistemas adminis-
trativos, cuya finalidad es regular la utilización de los recursos en las entidades de la
administración pública promoviendo la eficacia y eficiencia (Ley N.º 29158, 2007)
así, el Sistema Nacional de Abastecimiento(6) busca asegurar que las actividades
de la cadena de abastecimiento público se ejecuten de manera eficiente y eficaz,
promoviendo una gestión Inter operativa, articulada e integrada, bajo el enfoque
de gestión por resultados (Decreto Legislativo N.º 1439, 2018) Cabe agregar que
la cadena de abastecimiento público contempla, entre otras actividades, la gestión
de adquisiciones y administración de bienes, servicios y ejecución de obras para el
cumplimiento de la provisión de servicios y logro de resultados en las entidades del
sector público (Decreto Legislativo N.º 1439, 2018)
Teniendo presente que el Estado adquiere bienes, servicios y ejecuta obras
para cumplir con su función administrativa, también debemos tener en cuenta que
las contrataciones que se realizan no se limitan a la satisfacción de una necesidad
propia de cada entidad, sino que existe un fin mayor que trasciende a la compra, lo
que constituye la finalidad pública, por medio de la cual el Estado –a través de las
entidades– busca satisfacer las necesidades de la sociedad (Hernández Diez, 2015),
lo que encuentra respaldo jurídico en el inciso 1 del artículo 2 de la Constitución;
justamente, en razón de ello, la normativa de contrataciones, busca maximizar el
valor del dinero para lograr contrataciones oportunas y bajo las mejores condicio-
nes de calidad y precio en el marco de un conjunto de principios previstos en el
propio texto normativo incorporando la gestión por resultados y la repercusión
positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos (Hernández Diez, 2015) Pre-
cisándose que, la gestión por resultados implica la evaluación de la compra en
función de su contribución a las metas institucionales (Zapico Goñi, 2003); lo que
conlleva la priorización del logro de los objetivos estratégicos generales y específi-
cos en el proceso de gestión de los recursos públicos y la evaluación de los resulta-
dos se guía, en general, por criterios de eficacia, eficiencia, economía y calidad de
la intervención del Estado (CLAD-BID, Albert Serra, 2007)
(5) Un hito en la modernización del Estado peruano es la promulgación de la Ley N.º 27658 - Ley
de Modernización del Estado (enero de 2002)
(6) Actualmente regulado por el Decreto Legislativo N.º 1439 y su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N.º 217-2019-EF.
En tal sentido, la finalidad de la Ley es establecer normas orientadas a maxi-
mizar el valor de los recursos públicos que se invierten y a promover la actuación
bajo el enfoque de gestión por resultados en las contrataciones de bienes, servicios
y obras, de tal manera que estas se efectúen en forma oportuna y bajo las mejores
condiciones de precio y calidad, permitan el cumplimiento de los fines públicos
y tengan una repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos
Decreto Supremo N.º 82-2019-EF, 2019. De ello se evidencia la finalidad pública en
las compras estatales, de manera que lo trascendente e importante sea el cumpli-
miento del objetivo y la utilidad de la contratación y no el procedimiento mismo
(Hernández Diez, 2015)
Asimismo, debemos tener presente que el libre acceso a las contrataciones pú-
blicas tiene se fundamenta en los principios que inspiran el sistema de contratación
estatal, así como en los principios generales del régimen económico nacional con-
sagrados en el Título III de la Constitución Política del Perú (OSCE, 2018) conside-
rándose éstos como directrices para la compra pública dado que sirven de criterios
interpretativos e integradores y sobre todo como parámetros para las actuaciones
de quienes intervengan en las contrataciones (OSCE, 2016); siendo los principios
desarrollados por la normativa de contrataciones el de libertad de concurrencia,
igualdad de trato, transparencia, publicidad, competencia, eficacia y eficiencia, vi-
gencia tecnológica, sostenibilidad ambiental, equidad e integridad.
III. Fases de las contrataciones y métodos de contratación
Independientemente de la estructura orgánica de cada Entidad, existen
actores principales, dentro de las Entidades, que intervienen activamente en la
gestión de las contrataciones; siendo éstos: i) el titular de la Entidad como máxi-
ma autoridad ejecutiva, responsable de la aprobación, autorización y supervisión
de los procesos de contratación; ii) el área usuaria, que es la dependencia cuyas
necesidades pretenden ser atendidas con determinada contratación, y por ello
participa en la planificación de las contrataciones, y verifica técnicamente las
contrataciones efectuadas, para su conformidad; iii) el órgano encargado de las
contrataciones, que realiza las actividades relativas a la gestión del abastecimiento
de la Entidad, incluida la gestión administrativa de los contratos; y, iv) el Comité
de Selección, que son órganos colegiados encargados de seleccionar al proveedor
que brinde los bienes, servicios u obras requeridos por el área usuaria a través de
determinada contratación (Decreto Supremo N.º No debemos olvidar además a
los privados (parte del mercado) cocontratantes del Estado.
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REVISTAREVISTA
Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
Lo indicado resulta relevante, toda vez que son justamente dichos funcio-
narios, dependencias y órganos quienes organizan y realizan las contrataciones
públicas en respeto de lo previsto por la normativa para cada fase de la contrata-
ción, que corresponden a: i) fase de programación y actos preparatorios, ii) fase
de selección; y, iii) fase de ejecución contractual (OSCE, 2019); cada una de éstas
se encuentra compuesta por determinadas actividades, las que –en resumen– se
grafican a continuación:
Gráfico 1
Fases de las contrataciones
En relación con la fase de selección, recordemos que en el Perú rige el prin-
cipio de licitar los contratos públicos, encontrándose su sustento jurídico en el
artículo 76 de la Constitución, en el que se prescribe que el Estado debe contratar
previo desarrollo de los procedimientos selectivos de licitación y concurso público,
optándose por elegir a su cocontratante mediando la aplicación de un procedi-
miento especial, demandando la participación de ofertantes de forma amplia por
lo regular, o restringida excepcionalmente, compitiendo en ambos casos entre sí de
acuerdo con las condiciones preestablecidas (Mandujano Rubin, 2018); es decir, el
Estado contrata mediante procedimientos selectivos que aseguren la participación
de los particulares interesados, en abierta competencia, con eficiencia y economía,
protegiendo los recursos estatales, y con efectivo control; por ello, este principio
al igual que el de transparencia, construye el Derecho común de la contratación
pública (Mandujano Rubin, 2018)
En tal sentido, la normativa prevé como métodos de contratación los proce-
dimientos de selección, y el método especial de contratación a través de los catá-
logos de Acuerdo Marco. Dentro de los procedimientos de selección tenemos a la
licitación pública, el concurso público, la adjudicación simplificada, la selección de
consultores individuales, la comparación de precios, la subasta inversa electrónica y
la contratación directa; los procedimientos de selección se determinan en razón de la
naturaleza de lo que se comprará (bienes, servicios u obras) y al monto de la contrata-
ción; y, las contrataciones directas proceden únicamente para determinados supues-
tos regulados por la norma (númerus clausus determinado en el artículo 27 de la Ley)
IV. ¿Cómo contrató el estado durante el estado de emergencia?
Conocido es, que el presente año 2020, el mundo sufre por el brote de enfer-
medad por coronavirus (COVID 19); virus que fue notificado por primera vez en Wu-
han (China) el 31 de diciembre de 2019 (Organización Muncial de la Salud - OMS,
2020) y cuyo vertiginoso contagio generó no solamente que la OMS la declare como
pandemia sino que las economías mundiales se vieran severamente afectadas además
de las irreparables pérdidas humanas; este panorama no excluye a nuestra realidad;
sino que, la llegada del COVID 19 al Perú obligó al gobierno a la adopción de medi-
das encaminadas a evitar la propagación del virus, circunstancia que afectó nuestra
economía e impactó en las contrataciones e inversión del estado en diferentes sectores.
En tal contexto, mediante Decreto Supremo N.º 044-2020-PCM(7) se declara el
estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio, así también se decla-
ró emergencia sanitaria por 90 días prevista en el Decreto Supremo N.º 008-2020-SA
prorrogado por el Decreto Supremo N.º 020-2020-SA; cabe precisar que, en el mismo
sentido cada sector y nivel de gobierno emitió disposiciones para –en el marco de
sus competencias– establecer medidas para contener la propagación del COVID 19.
Como es evidente, las disposiciones normativas antes citadas obligaron a la paraliza-
ción de la mayoría de actividades económicas en el país; y, el sector público no fue la excep-
ción; tan es así que, en concordancia con lo previsto por el Decreto de Urgencia 26-2020-
PCM, el 17 de marzo de 2020 mediante Resolución Directoral N.º 001-2020-EF.54.01(8) la
Dirección General de Abastecimiento Público (ente rector del Sistema Administrativo de
(7) Norma precisada por Decreto Supremo N.º 045-2020-PCM, N.º 046-2020-PCM, N.º 051-
2020-PCM, N.º 053-2020-PCM, N.º 057-2020-PCM, N.º 058-2020-PCM, N.º 061-2020-PCM,
063-2020-PCM y 068-2020-PCM; y, prorrogada por los Decretos Supremos 051-2020-PCM,
64-2020-PCM, 75-2020-PCM, 83-2020-PCM y 94-2020-PCM.
(8) Los efectos de esta norma se prorrogaron mediante las Resoluciones Directorales N.º 002-
2020-EF.54.01, N.º 003-2020-EF.54.01, 004-2020-EF.54.01 y 005-2020-EF.54.01
Fase de programación
y actos prepartorios
Fase de selección Fase de ejecución contractual
Se planifica la compra:
cuadro de necesidades,
Plan Anual de contra-
taciones; se define el
requerimiento, inda-
gación de mercado,
se determina valor
referencial (o el valor
estimado), se obtiene
presupuesto, se designa
al Comité de Selección,
se elaboran y aprueban
documentos del proce-
dimiento.
Se desarrolla el proce-
dimiento de selección:
convocatoria registro
de participantes, for-
mulación y absolución
de consultas y observa-
ciones, integración de
bases, presentación de
ofertas, admisión, eva-
luación y calificación
de ofertas, adjudica-
ción de la buena pro;
y consentida la buena
pro o administrativa-
mente firme se perfec-
ciona el contrato, pro-
cede apelación.
Las partes cumplen sus
obligaciones, se cuenta
con garantías y adelan-
tos, puede modificarse
el contrato con –entre
otras– ampliaciones de
plazo, prestaciones adi-
cionales y reducciones,
puede darse subcontrata-
ción, intervención econó-
mica, aplicación de pena-
lidades y resolución de
contrato, concluye con la
recepción, conformidad
y pago (liquidación en
obras) y se solucionan las
controversias con conci-
liación o arbitraje.
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
Lo indicado resulta relevante, toda vez que son justamente dichos funcio-
narios, dependencias y órganos quienes organizan y realizan las contrataciones
públicas en respeto de lo previsto por la normativa para cada fase de la contrata-
ción, que corresponden a: i) fase de programación y actos preparatorios, ii) fase
de selección; y, iii) fase de ejecución contractual (OSCE, 2019); cada una de éstas
se encuentra compuesta por determinadas actividades, las que –en resumen– se
grafican a continuación:
Gráfico 1
Fases de las contrataciones
En relación con la fase de selección, recordemos que en el Perú rige el prin-
cipio de licitar los contratos públicos, encontrándose su sustento jurídico en el
artículo 76 de la Constitución, en el que se prescribe que el Estado debe contratar
previo desarrollo de los procedimientos selectivos de licitación y concurso público,
optándose por elegir a su cocontratante mediando la aplicación de un procedi-
miento especial, demandando la participación de ofertantes de forma amplia por
lo regular, o restringida excepcionalmente, compitiendo en ambos casos entre sí de
acuerdo con las condiciones preestablecidas (Mandujano Rubin, 2018); es decir, el
Estado contrata mediante procedimientos selectivos que aseguren la participación
de los particulares interesados, en abierta competencia, con eficiencia y economía,
protegiendo los recursos estatales, y con efectivo control; por ello, este principio
al igual que el de transparencia, construye el Derecho común de la contratación
pública (Mandujano Rubin, 2018)
En tal sentido, la normativa prevé como métodos de contratación los proce-
dimientos de selección, y el método especial de contratación a través de los catá-
logos de Acuerdo Marco. Dentro de los procedimientos de selección tenemos a la
licitación pública, el concurso público, la adjudicación simplificada, la selección de
consultores individuales, la comparación de precios, la subasta inversa electrónica y
la contratación directa; los procedimientos de selección se determinan en razón de la
naturaleza de lo que se comprará (bienes, servicios u obras) y al monto de la contrata-
ción; y, las contrataciones directas proceden únicamente para determinados supues-
tos regulados por la norma (númerus clausus determinado en el artículo 27 de la Ley)
IV. ¿Cómo contrató el estado durante el estado de emergencia?
Conocido es, que el presente año 2020, el mundo sufre por el brote de enfer-
medad por coronavirus (COVID 19); virus que fue notificado por primera vez en Wu-
han (China) el 31 de diciembre de 2019 (Organización Muncial de la Salud - OMS,
2020) y cuyo vertiginoso contagio generó no solamente que la OMS la declare como
pandemia sino que las economías mundiales se vieran severamente afectadas además
de las irreparables pérdidas humanas; este panorama no excluye a nuestra realidad;
sino que, la llegada del COVID 19 al Perú obligó al gobierno a la adopción de medi-
das encaminadas a evitar la propagación del virus, circunstancia que afectó nuestra
economía e impactó en las contrataciones e inversión del estado en diferentes sectores.
En tal contexto, mediante Decreto Supremo N.º 044-2020-PCM(7) se declara el
estado de emergencia nacional y aislamiento social obligatorio, así también se decla-
ró emergencia sanitaria por 90 días prevista en el Decreto Supremo N.º 008-2020-SA
prorrogado por el Decreto Supremo N.º 020-2020-SA; cabe precisar que, en el mismo
sentido cada sector y nivel de gobierno emitió disposiciones para –en el marco de
sus competencias– establecer medidas para contener la propagación del COVID 19.
Como es evidente, las disposiciones normativas antes citadas obligaron a la paraliza-
ción de la mayoría de actividades económicas en el país; y, el sector público no fue la excep-
ción; tan es así que, en concordancia con lo previsto por el Decreto de Urgencia 26-2020-
PCM, el 17 de marzo de 2020 mediante Resolución Directoral N.º 001-2020-EF.54.01(8) la
Dirección General de Abastecimiento Público (ente rector del Sistema Administrativo de
(7) Norma precisada por Decreto Supremo N.º 045-2020-PCM, N.º 046-2020-PCM, N.º 051-
2020-PCM, N.º 053-2020-PCM, N.º 057-2020-PCM, N.º 058-2020-PCM, N.º 061-2020-PCM,
063-2020-PCM y 068-2020-PCM; y, prorrogada por los Decretos Supremos 051-2020-PCM,
64-2020-PCM, 75-2020-PCM, 83-2020-PCM y 94-2020-PCM.
(8) Los efectos de esta norma se prorrogaron mediante las Resoluciones Directorales N.º 002-
2020-EF.54.01, N.º 003-2020-EF.54.01, 004-2020-EF.54.01 y 005-2020-EF.54.01
Fase de programación
y actos prepartorios
Fase de selección Fase de ejecución contractual
Se planifica la compra:
cuadro de necesidades,
Plan Anual de contra-
taciones; se define el
requerimiento, inda-
gación de mercado,
se determina valor
referencial (o el valor
estimado), se obtiene
presupuesto, se designa
al Comité de Selección,
se elaboran y aprueban
documentos del proce-
dimiento.
Se desarrolla el proce-
dimiento de selección:
convocatoria registro
de participantes, for-
mulación y absolución
de consultas y observa-
ciones, integración de
bases, presentación de
ofertas, admisión, eva-
luación y calificación
de ofertas, adjudica-
ción de la buena pro;
y consentida la buena
pro o administrativa-
mente firme se perfec-
ciona el contrato, pro-
cede apelación.
Las partes cumplen sus
obligaciones, se cuenta
con garantías y adelan-
tos, puede modificarse
el contrato con –entre
otras– ampliaciones de
plazo, prestaciones adi-
cionales y reducciones,
puede darse subcontrata-
ción, intervención econó-
mica, aplicación de pena-
lidades y resolución de
contrato, concluye con la
recepción, conformidad
y pago (liquidación en
obras) y se solucionan las
controversias con conci-
liación o arbitraje.
174 175QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
Abastecimiento) dispuso la suspensión, a partir del 16 de marzo de 2020, de la convoca-
toria de procedimientos de selección, del cómputo de los plazos de los procedimientos
de selección convocados con anterioridad al 16 de marzo, así como del cómputo de
plazos para el perfeccionamiento de los contratos que debieran suscribirse después
del 16 de marzo. Por otro lado, el cumplimiento del marco normativo relacionado
con el COVID 19, especialmente el aislamiento social obligatorio, provocó la suspensión
masiva de los contratos en fase de ejecución contractual; y, la paralización de las ac-
tividades administrativas de las Entidades, consecuentemente también se suspendie-
ron los actos relacionados con la fase de programación y actos preparatorios.
No obstante, lo indicado, se estableció que aquellas disposiciones de suspen-
sión de compras públicas, no aplicaban a aquellas contrataciones relacionados con
la obligación de garantizar lo dispuesto en el Decreto Supremo N.º 044-2020-PCM;
es decir, las administraciones públicas no pudieron realizar contrataciones de for-
ma normal y la gran mayoría de éstas se suspendieron sin importar la fase en que
se encontraban, no obstante, no paralizaron por completo las contrataciones del
Estado; nótese al respecto que durante el estado de emergencia los distintos niveles
de gobierno siguieron realizando compras, no solamente aquellas generadas por
la pandemia como mascarillas, guantes, pruebas de descarte de COVID 19, jabón,
alcohol en gel, bolsas para cadáveres, productos de primera necesidad de la canas-
ta básica familiar distribuida por los gobierno locales(9), los servicios de desinfec-
ción, entre otros; sino que también se realizó contrataciones indispensables para el
funcionamiento de las entidades verbigracia vigilancia, alquiler de local, insumos
médicos en hospitales, combustible para los patrulleros y ambulancias, recojo de
residuos sólidos, entre otras compras consideradas como estrictamente necesarias.
De lo indicado, se colige que durante el estado de emergencia y aislamiento
social obligatorio no fue posible realizar nuevas convocatorias -a través del Sistema
Electrónico de Contrataciones del Estado —SEACE(10)—; pero ello, no impidió
que las Entidades realizaran diversas contrataciones, entendidas como estrictamen-
te necesarias. Entonces, ¿cómo contrató el Estado? Pues bien, además de las com-
pras menores a 8 Unidades Impositivas Tributarias - UIT(11) las Entidades utilizaron
el método de contratación directa.(11)
(9) En cumplimiento de lo regulado por el Decreto de Urgencia N.º 03-2020.
(10) Sistema de uso obligatorio por parte de las Entidades, quienes deben registrar, dentro del plazo
de Ley, información sobre su Plan Anual de Contrataciones, las actuaciones preparatorias,
los procedimientos de selección, los contratos y su ejecución, así como todos los actos que
requieran ser publicados (Decreto Supremo N.º 344-2018-EF, 2018).
(11) Según el artículo 5 de la Ley, esta contratación constituye un supuesto excluido de su ámbito
de aplicación, pero bajo supervisión de OSCE (Decreto Supremo N.º 82 – 2019 – EF, 2019)
Al respecto, como ya se ha indicado, la normativa de contrataciones del Estado
establece supuestos taxativos en los que carece de objeto realizar un procedimien-
to de selección de naturaleza competitiva, toda vez que por razones coyunturales,
económicas o de mercado, la Entidad puede requerir contratar directamente con
un determinado proveedor para satisfacer una necesidad pública (OSCE, 2019)
En relación con las contrataciones directas, cuyas causales están previstas por
el artículo 27 de la Ley, el COVID 19, provocó que las miradas de los titulares de
Entidad, áreas usuarias y órganos encargados de las contrataciones viraran hacia la
causal de contratación directa por «situación de emergencia»; siendo evidente que
no cualquier circunstancia puede ser considerada como emergencia, al respecto,
conviene señalar que esta causal prevé cuatro supuestos para su aplicación: i) que
derive de acontecimientos catastróficos, ii) situaciones que afecten la defensa o
seguridad nacional, iii) situaciones que supongan el grave peligro de que ocurra al-
guno de los supuestos anteriores; o, iv) emergencia sanitaria declarada por el ente
rector del sistema nacional de salud (Decreto Supremo N.º 82-2019-2019-EF, 2019)
En tal sentido, delimitaremos nuestro análisis al supuesto de emergencia por
acontecimientos catastróficos y al de emergencia sanitaria; sobre éstos, la normativa
establece la causal de acontecimientos catastróficos implica aquellos de carácter
extraordinario ocasionados por la naturaleza o por la acción u omisión del obrar
humano que generan daños afectando a una determinada comunidad; y, las emer-
gencias sanitarias son aquellas declaradas por el ente rector del sistema nacional de
salud, conforme a la ley de la materia (Decreto Supremo N.º 344 – 2018 – EF, 2018)
Así, tal como lo refiere el OSCE en su Comunicado N.º 11-2020: «(…) resulta
de utilidad remitirse a lo dispuesto por (…) el Plan Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres PLANAGERD 2014-2021, (…) concordado con el Glosario de Térmi-
nos del Compendio Estadístico 2018 de INDECI, se concibe como desastres natu-
rales a aquellos de origen hidrológico, meteorológico, geofísico y biológico, inclu-
yéndose en esta última categoría a las pestes, epidemias e infecciones. Atendiendo
a lo indicado precedentemente, el brote del Coronavirus (COVID-19), calificado
como pandemia por la Organización Mundial de la Salud, y que ha justificado
que el ente rector en salud declare mediante Decreto Supremo N.º 008-2020-SA el
estado de emergencia sanitaria a nivel nacional, constituye un acontecimiento ca-
tastrófico a los efectos de la normativa de contrataciones del Estado, que habilita la
aplicación de la causal de contratación directa por situación de emergencia (…)»
por ello deben respetar los principios de la Ley y publicarse en el SEACE, su base normativa
es el Código Civil y, de ser el caso, las Directivas con las que cuente cada Entidad para este
tipo de compras.
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
Abastecimiento) dispuso la suspensión, a partir del 16 de marzo de 2020, de la convoca-
toria de procedimientos de selección, del cómputo de los plazos de los procedimientos
de selección convocados con anterioridad al 16 de marzo, así como del cómputo de
plazos para el perfeccionamiento de los contratos que debieran suscribirse después
del 16 de marzo. Por otro lado, el cumplimiento del marco normativo relacionado
con el COVID 19, especialmente el aislamiento social obligatorio, provocó la suspensión
masiva de los contratos en fase de ejecución contractual; y, la paralización de las ac-
tividades administrativas de las Entidades, consecuentemente también se suspendie-
ron los actos relacionados con la fase de programación y actos preparatorios.
No obstante, lo indicado, se estableció que aquellas disposiciones de suspen-
sión de compras públicas, no aplicaban a aquellas contrataciones relacionados con
la obligación de garantizar lo dispuesto en el Decreto Supremo N.º 044-2020-PCM;
es decir, las administraciones públicas no pudieron realizar contrataciones de for-
ma normal y la gran mayoría de éstas se suspendieron sin importar la fase en que
se encontraban, no obstante, no paralizaron por completo las contrataciones del
Estado; nótese al respecto que durante el estado de emergencia los distintos niveles
de gobierno siguieron realizando compras, no solamente aquellas generadas por
la pandemia como mascarillas, guantes, pruebas de descarte de COVID 19, jabón,
alcohol en gel, bolsas para cadáveres, productos de primera necesidad de la canas-
ta básica familiar distribuida por los gobierno locales(9), los servicios de desinfec-
ción, entre otros; sino que también se realizó contrataciones indispensables para el
funcionamiento de las entidades verbigracia vigilancia, alquiler de local, insumos
médicos en hospitales, combustible para los patrulleros y ambulancias, recojo de
residuos sólidos, entre otras compras consideradas como estrictamente necesarias.
De lo indicado, se colige que durante el estado de emergencia y aislamiento
social obligatorio no fue posible realizar nuevas convocatorias -a través del Sistema
Electrónico de Contrataciones del Estado —SEACE(10)—; pero ello, no impidió
que las Entidades realizaran diversas contrataciones, entendidas como estrictamen-
te necesarias. Entonces, ¿cómo contrató el Estado? Pues bien, además de las com-
pras menores a 8 Unidades Impositivas Tributarias - UIT(11) las Entidades utilizaron
el método de contratación directa.(11)
(9) En cumplimiento de lo regulado por el Decreto de Urgencia N.º 03-2020.
(10) Sistema de uso obligatorio por parte de las Entidades, quienes deben registrar, dentro del plazo
de Ley, información sobre su Plan Anual de Contrataciones, las actuaciones preparatorias,
los procedimientos de selección, los contratos y su ejecución, así como todos los actos que
requieran ser publicados (Decreto Supremo N.º 344-2018-EF, 2018).
(11) Según el artículo 5 de la Ley, esta contratación constituye un supuesto excluido de su ámbito
de aplicación, pero bajo supervisión de OSCE (Decreto Supremo N.º 82 – 2019 – EF, 2019)
Al respecto, como ya se ha indicado, la normativa de contrataciones del Estado
establece supuestos taxativos en los que carece de objeto realizar un procedimien-
to de selección de naturaleza competitiva, toda vez que por razones coyunturales,
económicas o de mercado, la Entidad puede requerir contratar directamente con
un determinado proveedor para satisfacer una necesidad pública (OSCE, 2019)
En relación con las contrataciones directas, cuyas causales están previstas por
el artículo 27 de la Ley, el COVID 19, provocó que las miradas de los titulares de
Entidad, áreas usuarias y órganos encargados de las contrataciones viraran hacia la
causal de contratación directa por «situación de emergencia»; siendo evidente que
no cualquier circunstancia puede ser considerada como emergencia, al respecto,
conviene señalar que esta causal prevé cuatro supuestos para su aplicación: i) que
derive de acontecimientos catastróficos, ii) situaciones que afecten la defensa o
seguridad nacional, iii) situaciones que supongan el grave peligro de que ocurra al-
guno de los supuestos anteriores; o, iv) emergencia sanitaria declarada por el ente
rector del sistema nacional de salud (Decreto Supremo N.º 82-2019-2019-EF, 2019)
En tal sentido, delimitaremos nuestro análisis al supuesto de emergencia por
acontecimientos catastróficos y al de emergencia sanitaria; sobre éstos, la normativa
establece la causal de acontecimientos catastróficos implica aquellos de carácter
extraordinario ocasionados por la naturaleza o por la acción u omisión del obrar
humano que generan daños afectando a una determinada comunidad; y, las emer-
gencias sanitarias son aquellas declaradas por el ente rector del sistema nacional de
salud, conforme a la ley de la materia (Decreto Supremo N.º 344 – 2018 – EF, 2018)
Así, tal como lo refiere el OSCE en su Comunicado N.º 11-2020: «(…) resulta
de utilidad remitirse a lo dispuesto por (…) el Plan Nacional de Gestión del Riesgo
de Desastres PLANAGERD 2014-2021, (…) concordado con el Glosario de Térmi-
nos del Compendio Estadístico 2018 de INDECI, se concibe como desastres natu-
rales a aquellos de origen hidrológico, meteorológico, geofísico y biológico, inclu-
yéndose en esta última categoría a las pestes, epidemias e infecciones. Atendiendo
a lo indicado precedentemente, el brote del Coronavirus (COVID-19), calificado
como pandemia por la Organización Mundial de la Salud, y que ha justificado
que el ente rector en salud declare mediante Decreto Supremo N.º 008-2020-SA el
estado de emergencia sanitaria a nivel nacional, constituye un acontecimiento ca-
tastrófico a los efectos de la normativa de contrataciones del Estado, que habilita la
aplicación de la causal de contratación directa por situación de emergencia (…)»
por ello deben respetar los principios de la Ley y publicarse en el SEACE, su base normativa
es el Código Civil y, de ser el caso, las Directivas con las que cuente cada Entidad para este
tipo de compras.
176 177QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
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Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
(OSCE, 2020) Asimismo, y como ya se ha indicado, el Ministerio de Salud (sector
competente) declaró el estado de emergencia sanitaria a nivel nacional por 90 días,
prorrogados por 90 días más. Por ello, las administraciones públicas pudieron reali-
zar compras —durante el estado de emergencia y aislamiento social obligatorio— a
través de contrataciones directas, método que aun cuando no implica un procedi-
miento competitivo, encuentra justificación legal y fáctica respecto de las contrata-
ciones necesarias para atender los requerimientos generados como consecuencia
directa del evento producido (COVID 19) en la causal de emergencia sanitaria e
incluso en la causal de emergencia por acontecimiento catastrófico.
Como se ha indicado, en las contrataciones directas no se realiza un procedi-
miento de selección competitivo, pero ello de ninguna manera «enerva la obligación
de la Entidad de aplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Esta-
do que regulan las fases de actuaciones preparatorias, ni de ejecución contractual»
(OSCE, 2019), e incluso de las otras actividades de la fase de selección como el per-
feccionamiento del contrato, en tal sentido, una vez producida la causal de contra-
tación directa por situación de emergencia, correspondía a cada Entidad observar
las condiciones para su empleo, así como las formalidades para su aprobación; sobre
este punto, es necesario tener en cuenta que Las actuaciones preparatorias y contra-
tos que se celebren como consecuencia de las contrataciones directas cumplen con
los requisitos, condiciones, formalidades, exigencias y garantías establecidos en la
Ley y el Reglamento (…)» (Decreto Supremo N.º 344 – 2018 – EF, 2018)
Así también —en general— se prohíbe la regularización de las contratacio-
nes; no obstante, en el artículo 101.4 del Reglamento se prevé la salvedad de la
regularización para las contrataciones que se realicen en situación de emergencia,
obviamente por la naturaleza de la compra, pero con cargo a una inmediata regu-
larización en el plazo de 10 días hábiles siguientes de efectuada la entrega del bien
o prestación del servicio, esta regularización implica la aprobación de la contrata-
ción, su sustento, la realización de actuaciones preparatoria o el registro y publi-
cación en el SEACE; asimismo, el proveedor no debe estar impedido, suspendido
ni inhabilitado para contratar con el Estado; y éste puede presentar su oferta por
cualquier medio de comunicación escrito o digital.
Hasta este punto, queda claro que —en su mayoría— las contrataciones fue-
ron suspendidas en todas sus fases; no obstante, las Entidades —durante el estado
de emergencia y aislamiento social obligatorio— debieron seguir realizando con-
trataciones estrictamente necesarias, para lo cual se utilizó la contratación directa
por causal de emergencia; la nota de alerta respecto de dicha situación correspon-
de primero a la nefasta posibilidad de fraccionamiento(12) de las contrataciones
realizadas; y, también a que las contrataciones directas merecen especial seriedad
en su concretización pues no se trata de una carta blanca para comprar a cual-
quier precio y en condiciones de precio desfavorables a la Entidad, sino que en
su realización debe buscarse la satisfacción de la necesidad en las mejores condi-
ciones de calidad y precio en el marco de una gestión por resultados, así también
al tratarse de contrataciones por causal de emergencia, éstas pudieron realizarse
con cargo a regularizar, realidad que si no es inmediatamente afrontada con res-
ponsabilidad, orden e integridad por parte de los funcionarios y servidores de la
administración pública afectaría la finalidad y principios de las contrataciones
públicas lo que se hace tangible en la poca incidencia del gasto en la vida del
ciudadano, por todo ello se hace urgente la fiscalización de las contrataciones así
realizadas durante el estado de emergencia.
Cabe aclarar que, además de las contrataciones antes indicadas, en mérito
a lo dispuesto en la Resolución Directoral N.º 001-2020-EF.54.01, se estableció la
salvedad de realizar procedimientos de selección para las contrataciones consi-
deradas esenciales en el marco del cumplimiento de sus funciones; por lo que,
deberá revisarse sobre el particular el Comunicado N.º 04-2020 de OSCE del 25
de marzo de 2020, pues a partir del 27 de abril de 2020, el OSCE habilitó la
atención de elevación de cuestionamientos al pliego de absolución de consultas y
observaciones o Bases Integradas, y de recursos de apelación, únicamente de los
procedimientos de selección que se convoquen en el marco de dicha normativa;
precisándose que en tal caso, los titulares de las entidades públicas, bajo respon-
sabilidad, debieron hacer de conocimiento del Tribunal de Contrataciones del
Estado, los procedimientos que se consideran esenciales en el marco del cumpli-
miento de sus funciones.
(12) El artículo 20 de la Ley define al fraccionamiento como la contratación de bienes, servicios
u obras con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que corresponda
según la necesidad anual, de dividir la contratación a través de la realización de dos o más
procedimientos de selección, de evadir la aplicación de la norma y su reglamento para dar
lugar a contrataciones iguales o inferiores a ocho (8) UIT y/o evadir el cumplimiento de
los tratados o compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratación
pública (Decreto Supremo N.º 82 – 2019 – EF, 2019) En tal sentido, la preocupación radica
en que por causas ajenas a las presupuestales (que el Reglamento establece como excepción
para considerar el fraccionamiento ilegal) las Entidades hayan evitado la aplicación de la Ley
realizando compras por montos menores a las 8UIT.
REVISTAREVISTA
Zambrano Navarro, Kathia Aurora
La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
(OSCE, 2020) Asimismo, y como ya se ha indicado, el Ministerio de Salud (sector
competente) declaró el estado de emergencia sanitaria a nivel nacional por 90 días,
prorrogados por 90 días más. Por ello, las administraciones públicas pudieron reali-
zar compras —durante el estado de emergencia y aislamiento social obligatorio— a
través de contrataciones directas, método que aun cuando no implica un procedi-
miento competitivo, encuentra justificación legal y fáctica respecto de las contrata-
ciones necesarias para atender los requerimientos generados como consecuencia
directa del evento producido (COVID 19) en la causal de emergencia sanitaria e
incluso en la causal de emergencia por acontecimiento catastrófico.
Como se ha indicado, en las contrataciones directas no se realiza un procedi-
miento de selección competitivo, pero ello de ninguna manera «enerva la obligación
de la Entidad de aplicar las disposiciones de la normativa de contrataciones del Esta-
do que regulan las fases de actuaciones preparatorias, ni de ejecución contractual»
(OSCE, 2019), e incluso de las otras actividades de la fase de selección como el per-
feccionamiento del contrato, en tal sentido, una vez producida la causal de contra-
tación directa por situación de emergencia, correspondía a cada Entidad observar
las condiciones para su empleo, así como las formalidades para su aprobación; sobre
este punto, es necesario tener en cuenta que Las actuaciones preparatorias y contra-
tos que se celebren como consecuencia de las contrataciones directas cumplen con
los requisitos, condiciones, formalidades, exigencias y garantías establecidos en la
Ley y el Reglamento (…)» (Decreto Supremo N.º 344 – 2018 – EF, 2018)
Así también —en general— se prohíbe la regularización de las contratacio-
nes; no obstante, en el artículo 101.4 del Reglamento se prevé la salvedad de la
regularización para las contrataciones que se realicen en situación de emergencia,
obviamente por la naturaleza de la compra, pero con cargo a una inmediata regu-
larización en el plazo de 10 días hábiles siguientes de efectuada la entrega del bien
o prestación del servicio, esta regularización implica la aprobación de la contrata-
ción, su sustento, la realización de actuaciones preparatoria o el registro y publi-
cación en el SEACE; asimismo, el proveedor no debe estar impedido, suspendido
ni inhabilitado para contratar con el Estado; y éste puede presentar su oferta por
cualquier medio de comunicación escrito o digital.
Hasta este punto, queda claro que —en su mayoría— las contrataciones fue-
ron suspendidas en todas sus fases; no obstante, las Entidades —durante el estado
de emergencia y aislamiento social obligatorio— debieron seguir realizando con-
trataciones estrictamente necesarias, para lo cual se utilizó la contratación directa
por causal de emergencia; la nota de alerta respecto de dicha situación correspon-
de primero a la nefasta posibilidad de fraccionamiento(12) de las contrataciones
realizadas; y, también a que las contrataciones directas merecen especial seriedad
en su concretización pues no se trata de una carta blanca para comprar a cual-
quier precio y en condiciones de precio desfavorables a la Entidad, sino que en
su realización debe buscarse la satisfacción de la necesidad en las mejores condi-
ciones de calidad y precio en el marco de una gestión por resultados, así también
al tratarse de contrataciones por causal de emergencia, éstas pudieron realizarse
con cargo a regularizar, realidad que si no es inmediatamente afrontada con res-
ponsabilidad, orden e integridad por parte de los funcionarios y servidores de la
administración pública afectaría la finalidad y principios de las contrataciones
públicas lo que se hace tangible en la poca incidencia del gasto en la vida del
ciudadano, por todo ello se hace urgente la fiscalización de las contrataciones así
realizadas durante el estado de emergencia.
Cabe aclarar que, además de las contrataciones antes indicadas, en mérito
a lo dispuesto en la Resolución Directoral N.º 001-2020-EF.54.01, se estableció la
salvedad de realizar procedimientos de selección para las contrataciones consi-
deradas esenciales en el marco del cumplimiento de sus funciones; por lo que,
deberá revisarse sobre el particular el Comunicado N.º 04-2020 de OSCE del 25
de marzo de 2020, pues a partir del 27 de abril de 2020, el OSCE habilitó la
atención de elevación de cuestionamientos al pliego de absolución de consultas y
observaciones o Bases Integradas, y de recursos de apelación, únicamente de los
procedimientos de selección que se convoquen en el marco de dicha normativa;
precisándose que en tal caso, los titulares de las entidades públicas, bajo respon-
sabilidad, debieron hacer de conocimiento del Tribunal de Contrataciones del
Estado, los procedimientos que se consideran esenciales en el marco del cumpli-
miento de sus funciones.
(12) El artículo 20 de la Ley define al fraccionamiento como la contratación de bienes, servicios
u obras con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que corresponda
según la necesidad anual, de dividir la contratación a través de la realización de dos o más
procedimientos de selección, de evadir la aplicación de la norma y su reglamento para dar
lugar a contrataciones iguales o inferiores a ocho (8) UIT y/o evadir el cumplimiento de
los tratados o compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratación
pública (Decreto Supremo N.º 82 – 2019 – EF, 2019) En tal sentido, la preocupación radica
en que por causas ajenas a las presupuestales (que el Reglamento establece como excepción
para considerar el fraccionamiento ilegal) las Entidades hayan evitado la aplicación de la Ley
realizando compras por montos menores a las 8UIT.
178 179QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
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La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
V. Marco normativo y problemas concretos de la reactiva-
ción de las contrataciones públicas
Con el aislamiento social obligatorio y el estado de emergencia se marcan dos
momentos en cuanto a las contrataciones públicas, el primero acaecido desde el 16
de marzo de 2020 hasta el inicio de las fases de reactivación de la economía; y, el
segundo corresponde a la reanudación de las de las contrataciones estatales.
En la fase de reactivación económica y reinicio de actividades, queda claro
que las contrataciones deben realizarse en estricto cumplimiento de los protocolos
sanitarios dictados por el sector competente; en tal contexto, el 02 de mayo de
2020 se emitió el Decreto Supremo N.º 80-2020-PCM que regula la reanudación
progresiva de actividades y el 09 de mayo de 2020 se emite el Decreto Legislativo
N.º 1486, que regula disposiciones para mejorar las inversiones públicas, entre ellas
la ejecución y consultoría de obras según del régimen general de contrataciones,
en razón de ello se aprueba la Directiva 005-2020-OSCE/CD (19 de mayo de 2020).
Además, mediante Resolución Ministerial N.º 006-2020-EF.54.01 la Dirección Gene-
ral de Abastecimiento dispone reinicio de procedimientos suspendidos, y el 14 de
mayo de 2020 se publica el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF que reglamenta la
tramitación de los procedimientos de selección que se reinicien, luego, a parir del
28 de mayo de 2020 el SEACE cuenta con las funcionalidades para el registro del
reinicio de los procedimientos de selección que fueron suspendidos.
Lo primero que podemos advertir sobre el reinicio de los procedimientos
de selección suspendidos, es que se prevé como punto de partida que la Entidad
realice un previo análisis respecto de la necesidad de adecuar el requerimiento a
los protocolos sanitarios y demás disposiciones que dicten los sectores y autorida-
des competentes para evitar la propagación del COVID 19, análisis que se realiza
bajo responsabilidad y en razón de la naturaleza de la contratación; siendo que, de
estimarse innecesaria la adecuación, los procedimientos o las nuevas convocatorias
continuaran desde la etapa en que se suspendieron; pero, si es necesario adecuar el
requerimiento debe realizarse la verificación de la disponibilidad de recursos para
el cumplimiento de la obligación de pago de la Entidad, con los nuevos costos que
genere la implementación aludida.
Por otro lado, atendiendo a que el sector empresarial ha sido duramente gol-
peado con la crisis que la paralización de actividades generó, se establece como me-
dida para permitir que los proveedores cumplan satisfactoria y oportunamente con
sus obligaciones, la entrega de adelantos cuando no se haya previsto inicialmente,
e incluso posibilita que las entidades públicas modifiquen las bases del procedi-
miento de selección a fin de incorporar dicha posibilidad; por otro lado, se regula
que para el perfeccionamiento del contrato, que la entidad deberá comunicarle al
ganador de la buena pro que cuenta hasta con cinco (5) días hábiles adicionales al
plazo que le resta para formalizar el contrato, posibilitando con ello que el adjudi-
cado obtenga los documentos necesarios para el perfeccionamiento del contrato.
Respecto del reinicio de los procedimientos de selección que necesitan ade-
cuar su requerimiento, el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF contempla cuatro
supuestos dependiendo de la etapa en la que éste se haya suspendido, así tene-
mos: i) procedimientos que están la etapa de formulación de consultas y obser-
vaciones; ii) los que se encuentren en la etapa de absolución de consultas y ob-
servaciones, e integración de bases; iii) aquellos casos que se encuentren durante
el trámite de emisión del pronunciamiento respectivo por parte de OSCE; y, iv)
los casos en que se haya publicado las bases integradas y el procedimiento de se-
lección se encuentre en una etapa posterior. En todos los casos, el denominador
común para su reinicio es la adecuación del requerimiento y la publicación del
cambio en el SEACE para luego continuar con las etapas posteriores que corres-
pondan; así también en el caso se requiera continuar con la etapa de consultas y
observaciones de brindará dos días hábiles a los participantes para ello; asimismo,
cuando se haya realizado una etapa posterior a la integración de bases las actua-
ciones posteriores se tienen por no realizadas, debiéndose efectuar una nueva
integración de bases con el nuevo requerimiento, reiniciándose el procedimiento
de selección desde dicha integración.
Cabe aclarar que, en ningún caso se trata de una nulidad del procedimiento
de selección que obligue a retrotraerlo a una etapa anterior de aquella en la que se
presentó el vicio, sino que se regula una adecuación que incorpora al requerimiento
los protocolos y normas sanitarias, hecho que no es imputable a la Entidad y que
obliga –eventualmente– a la realización de actuaciones preparatorias como la ob-
tención de disponibilidad presupuestal que cubra el costo del nuevo requerimiento.
Otro aspecto a resaltarse es que en el supuesto de los procedimientos que se cuenten
con integración de bases, las actuaciones posteriores se tendrán por no efectuadas;
por lo que, tal disposición abarca a los procedimientos en los que inclusive exista
adjudicación de la buena pro, o que incluso haya sido objeto de apelación y que haya
quedado suspendido el procedimiento durante el trámite de apelación(13).
(13) Justamente, en razón de dicho aspecto, el Tribunal de Contrataciones mediante Acuerdo de
Sala Plena N.º 004-2020/TCE publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de mayo de
2020, determinó que emitirá pronunciamiento sobre el fondo del recurso cuando la Entidad
haya informado que no es necesario adecuar normas y protocolos contra el COVID 19 o no
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La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
V. Marco normativo y problemas concretos de la reactiva-
ción de las contrataciones públicas
Con el aislamiento social obligatorio y el estado de emergencia se marcan dos
momentos en cuanto a las contrataciones públicas, el primero acaecido desde el 16
de marzo de 2020 hasta el inicio de las fases de reactivación de la economía; y, el
segundo corresponde a la reanudación de las de las contrataciones estatales.
En la fase de reactivación económica y reinicio de actividades, queda claro
que las contrataciones deben realizarse en estricto cumplimiento de los protocolos
sanitarios dictados por el sector competente; en tal contexto, el 02 de mayo de
2020 se emitió el Decreto Supremo N.º 80-2020-PCM que regula la reanudación
progresiva de actividades y el 09 de mayo de 2020 se emite el Decreto Legislativo
N.º 1486, que regula disposiciones para mejorar las inversiones públicas, entre ellas
la ejecución y consultoría de obras según del régimen general de contrataciones,
en razón de ello se aprueba la Directiva 005-2020-OSCE/CD (19 de mayo de 2020).
Además, mediante Resolución Ministerial N.º 006-2020-EF.54.01 la Dirección Gene-
ral de Abastecimiento dispone reinicio de procedimientos suspendidos, y el 14 de
mayo de 2020 se publica el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF que reglamenta la
tramitación de los procedimientos de selección que se reinicien, luego, a parir del
28 de mayo de 2020 el SEACE cuenta con las funcionalidades para el registro del
reinicio de los procedimientos de selección que fueron suspendidos.
Lo primero que podemos advertir sobre el reinicio de los procedimientos
de selección suspendidos, es que se prevé como punto de partida que la Entidad
realice un previo análisis respecto de la necesidad de adecuar el requerimiento a
los protocolos sanitarios y demás disposiciones que dicten los sectores y autorida-
des competentes para evitar la propagación del COVID 19, análisis que se realiza
bajo responsabilidad y en razón de la naturaleza de la contratación; siendo que, de
estimarse innecesaria la adecuación, los procedimientos o las nuevas convocatorias
continuaran desde la etapa en que se suspendieron; pero, si es necesario adecuar el
requerimiento debe realizarse la verificación de la disponibilidad de recursos para
el cumplimiento de la obligación de pago de la Entidad, con los nuevos costos que
genere la implementación aludida.
Por otro lado, atendiendo a que el sector empresarial ha sido duramente gol-
peado con la crisis que la paralización de actividades generó, se establece como me-
dida para permitir que los proveedores cumplan satisfactoria y oportunamente con
sus obligaciones, la entrega de adelantos cuando no se haya previsto inicialmente,
e incluso posibilita que las entidades públicas modifiquen las bases del procedi-
miento de selección a fin de incorporar dicha posibilidad; por otro lado, se regula
que para el perfeccionamiento del contrato, que la entidad deberá comunicarle al
ganador de la buena pro que cuenta hasta con cinco (5) días hábiles adicionales al
plazo que le resta para formalizar el contrato, posibilitando con ello que el adjudi-
cado obtenga los documentos necesarios para el perfeccionamiento del contrato.
Respecto del reinicio de los procedimientos de selección que necesitan ade-
cuar su requerimiento, el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF contempla cuatro
supuestos dependiendo de la etapa en la que éste se haya suspendido, así tene-
mos: i) procedimientos que están la etapa de formulación de consultas y obser-
vaciones; ii) los que se encuentren en la etapa de absolución de consultas y ob-
servaciones, e integración de bases; iii) aquellos casos que se encuentren durante
el trámite de emisión del pronunciamiento respectivo por parte de OSCE; y, iv)
los casos en que se haya publicado las bases integradas y el procedimiento de se-
lección se encuentre en una etapa posterior. En todos los casos, el denominador
común para su reinicio es la adecuación del requerimiento y la publicación del
cambio en el SEACE para luego continuar con las etapas posteriores que corres-
pondan; así también en el caso se requiera continuar con la etapa de consultas y
observaciones de brindará dos días hábiles a los participantes para ello; asimismo,
cuando se haya realizado una etapa posterior a la integración de bases las actua-
ciones posteriores se tienen por no realizadas, debiéndose efectuar una nueva
integración de bases con el nuevo requerimiento, reiniciándose el procedimiento
de selección desde dicha integración.
Cabe aclarar que, en ningún caso se trata de una nulidad del procedimiento
de selección que obligue a retrotraerlo a una etapa anterior de aquella en la que se
presentó el vicio, sino que se regula una adecuación que incorpora al requerimiento
los protocolos y normas sanitarias, hecho que no es imputable a la Entidad y que
obliga –eventualmente– a la realización de actuaciones preparatorias como la ob-
tención de disponibilidad presupuestal que cubra el costo del nuevo requerimiento.
Otro aspecto a resaltarse es que en el supuesto de los procedimientos que se cuenten
con integración de bases, las actuaciones posteriores se tendrán por no efectuadas;
por lo que, tal disposición abarca a los procedimientos en los que inclusive exista
adjudicación de la buena pro, o que incluso haya sido objeto de apelación y que haya
quedado suspendido el procedimiento durante el trámite de apelación(13).
(13) Justamente, en razón de dicho aspecto, el Tribunal de Contrataciones mediante Acuerdo de
Sala Plena N.º 004-2020/TCE publicado en el Diario Oficial El Peruano el 24 de mayo de
2020, determinó que emitirá pronunciamiento sobre el fondo del recurso cuando la Entidad
haya informado que no es necesario adecuar normas y protocolos contra el COVID 19 o no
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Por otro lado, la Directiva 005-2020-OSCE/CD en concordancia con lo previs-
to por el Decreto Legislativo N.º 1486, regula que en el caso de ejecución y consul-
toría de obras se realizará una etapa de adecuación que implica la aprobación de
una Ampliación Excepcional de Plazo, adecuación de ambientes y modificaciones
contractuales contemplando los nuevos costos de la ejecución de las prestaciones;
luego de lo cual se reiniciará la ejecución de la obra aprobándose un nuevo cro-
nograma de ejecución atendiendo a los nuevos rendimientos e implementando los
protocolos sanitarios correspondientes. Asimismo, deberá tenerse en cuenta que la
cuantificación y costos de la implementación de los protocolos sanitarios de CO-
VID 19, deben respetar los principios de eficiencia, equidad e integridad y se po-
drán revisar periódicamente el impacto y costos, lo que permitirá su modificación.
Así, mientras la Directiva 005-2020-OSCE/CD regula aspectos relevantes en tor-
no a la reactivación de la ejecución y consultorías de obras, el Decreto Supremo N.º
103-2020-EF se ocupa –principalmente– de la reactivación de los procedimientos de
selección; y, aun cuando estos esfuerzos son importantes, resultarían insuficientes
si ante vacíos normativos —por ejemplo, con respecto a la ejecución contratos de
bienes y servicios—, en la aprobación de la Ampliación Excepcional de Plazo y de los
Costos de implementación e impacto del COVID 19 o en la aprobación del nuevo
cronograma en la ejecución de obras, las Entidades no actúan en estricto respeto de
la finalidad y principios de las contrataciones públicas, analizando cada caso concreto
no como una ventana de enriquecimiento para el proveedor sino como el necesario
reconociendo de la real afectación del contratista en relación al contrato.
En este punto, es importante recordar que en estos contratos administrativos
debe mantenerse —durante su ejecución— el equilibrio económico financiero,
concepto que hace alusión al balance o equivalencia que existe entre las prestacio-
nes a cargo del Estado y su cocontratante, y que determinan que bajo las condicio-
nes pactadas el contrato sea beneficioso para el Estado, de acuerdo al sus objetivos,
y rentable para su contraparte (Moron Urbina & Aguilera B., 2019); valorando
ello, nótese que los sucesos en torno al COVID 19 bien calzan en los supuestos nor-
mativos de causales de caso fortuito o fuerza mayor obviamente no imputables al
contratista, siendo esta causal prevista por la normativa como causal de resolución
del contrato cuando su ejecución resulte imposible, así como para justificar modifica-
haya respondido al requerimiento de dicha información en el plazo de 3 días de notificada; caso
contrario, si la Entidad considera necesario adecuar el requerimiento conforme a lo dispuesto
en el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF, la Sala declara que carece de objeto emitir pronuncia-
miento por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
al haberse producido la sustracción de la materia, y devolverá la garantía al impugnante.
ciones a los contratos, que posibiliten su ejecución sin quebrantar el equilibrio eco-
nómico financiero del contrato; es el caso, por ejemplo, de las ampliaciones de plazo
generadas como consecuencia de la paralización e imposibilidad de los proveedores
de cumplir sus obligaciones durante el periodo del aislamiento social obligatorio, así
como también por del tiempo que implique (cuando corresponda) la implementación
de los protocolos sanitarios para la ejecución de las obligaciones pactadas; del mismo
modo, será posible la aprobación de prestaciones adicionales, pues difícilmente una
oferta presentada antes del COVID-19 ha previsto el costo de la implementación de
protocolos sanitarios todo lo cual debe ser reconocido por la Entidad.
Por otro lado, no puede perderse de vista que la adecuación de los requeri-
mientos a los protocolos y normas sanitarias de lucha contra el COVID aumentan
el presupuesto para la satisfacción de la necesidad; y, si la Entidad no cuenta con
mayores recursos, no podrá convocar al procedimiento ya planificado, circunstan-
cia que necesita una pronta atención por parte del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas; así, en cada caso, queda pendiente para las administraciones públicas el
enfrentarse a la solución de los problemas que genere la implementación de los
requerimientos a las nuevas normas sanitarias, el priorizar y de ser el caso postergar
o cancelar la satisfacción de las necesidades y el iniciar o reiniciar las ejecuciones
contractuales sin alterar el equilibrio económico financiero de los contratos; de la
otra orilla, los proveedores deben entender que no se trata de una oportunidad
para afianzarse y sacar provecho a costa de la Entidad sino que las modificaciones
a sus contratos deben responde a la estricta necesidad de cubrir los sobrecostos
generados a propósito del COVID 19; así también, deberá reevaluarse los requeri-
mientos, a fin de que el mercado pueda cumplir con ellos, por ejemplo en lo que
corresponde al requisito de calificación: solvencia económica en lo que se refiere a
la línea de crédito, pues actualmente muy pocas empresas quedan solventes y pasi-
bles de ser respaldadas por una entidades del sistema financiero (antes de acreditar
haber obtenido la adjudicación de una obra)
Finalmente, debemos entender que, de cara al futuro y en tanto sea necesario
el resguardo de la salud e integridad de las personas, toda contratación pública que
se realice, deberá previamente someterse al tamiz de determinar si se requiere de
la incorporación de los protocolos sanitarios y demás disposiciones que dicten los
sectores y autoridades competentes a fin de evitar la propagación del COVD 19;
y, de ser así, el cumplimiento de la normatividad especial formará parte de cada
contratación desde los actos preparatorios hasta la ejecución contractual. Asimis-
mo, aun cuando se ha implementado una base normativa que, en adición a lo ya
regulado, procura la realización de compras públicas eficientes y observando las
nuevas circunstancias mundiales a propósito del COVID 19, aún quedan muchos
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La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
Por otro lado, la Directiva 005-2020-OSCE/CD en concordancia con lo previs-
to por el Decreto Legislativo N.º 1486, regula que en el caso de ejecución y consul-
toría de obras se realizará una etapa de adecuación que implica la aprobación de
una Ampliación Excepcional de Plazo, adecuación de ambientes y modificaciones
contractuales contemplando los nuevos costos de la ejecución de las prestaciones;
luego de lo cual se reiniciará la ejecución de la obra aprobándose un nuevo cro-
nograma de ejecución atendiendo a los nuevos rendimientos e implementando los
protocolos sanitarios correspondientes. Asimismo, deberá tenerse en cuenta que la
cuantificación y costos de la implementación de los protocolos sanitarios de CO-
VID 19, deben respetar los principios de eficiencia, equidad e integridad y se po-
drán revisar periódicamente el impacto y costos, lo que permitirá su modificación.
Así, mientras la Directiva 005-2020-OSCE/CD regula aspectos relevantes en tor-
no a la reactivación de la ejecución y consultorías de obras, el Decreto Supremo N.º
103-2020-EF se ocupa –principalmente– de la reactivación de los procedimientos de
selección; y, aun cuando estos esfuerzos son importantes, resultarían insuficientes
si ante vacíos normativos —por ejemplo, con respecto a la ejecución contratos de
bienes y servicios—, en la aprobación de la Ampliación Excepcional de Plazo y de los
Costos de implementación e impacto del COVID 19 o en la aprobación del nuevo
cronograma en la ejecución de obras, las Entidades no actúan en estricto respeto de
la finalidad y principios de las contrataciones públicas, analizando cada caso concreto
no como una ventana de enriquecimiento para el proveedor sino como el necesario
reconociendo de la real afectación del contratista en relación al contrato.
En este punto, es importante recordar que en estos contratos administrativos
debe mantenerse —durante su ejecución— el equilibrio económico financiero,
concepto que hace alusión al balance o equivalencia que existe entre las prestacio-
nes a cargo del Estado y su cocontratante, y que determinan que bajo las condicio-
nes pactadas el contrato sea beneficioso para el Estado, de acuerdo al sus objetivos,
y rentable para su contraparte (Moron Urbina & Aguilera B., 2019); valorando
ello, nótese que los sucesos en torno al COVID 19 bien calzan en los supuestos nor-
mativos de causales de caso fortuito o fuerza mayor obviamente no imputables al
contratista, siendo esta causal prevista por la normativa como causal de resolución
del contrato cuando su ejecución resulte imposible, así como para justificar modifica-
haya respondido al requerimiento de dicha información en el plazo de 3 días de notificada; caso
contrario, si la Entidad considera necesario adecuar el requerimiento conforme a lo dispuesto
en el Decreto Supremo N.º 103-2020-EF, la Sala declara que carece de objeto emitir pronuncia-
miento por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento
al haberse producido la sustracción de la materia, y devolverá la garantía al impugnante.
ciones a los contratos, que posibiliten su ejecución sin quebrantar el equilibrio eco-
nómico financiero del contrato; es el caso, por ejemplo, de las ampliaciones de plazo
generadas como consecuencia de la paralización e imposibilidad de los proveedores
de cumplir sus obligaciones durante el periodo del aislamiento social obligatorio, así
como también por del tiempo que implique (cuando corresponda) la implementación
de los protocolos sanitarios para la ejecución de las obligaciones pactadas; del mismo
modo, será posible la aprobación de prestaciones adicionales, pues difícilmente una
oferta presentada antes del COVID-19 ha previsto el costo de la implementación de
protocolos sanitarios todo lo cual debe ser reconocido por la Entidad.
Por otro lado, no puede perderse de vista que la adecuación de los requeri-
mientos a los protocolos y normas sanitarias de lucha contra el COVID aumentan
el presupuesto para la satisfacción de la necesidad; y, si la Entidad no cuenta con
mayores recursos, no podrá convocar al procedimiento ya planificado, circunstan-
cia que necesita una pronta atención por parte del Ministerio de Economía y Fi-
nanzas; así, en cada caso, queda pendiente para las administraciones públicas el
enfrentarse a la solución de los problemas que genere la implementación de los
requerimientos a las nuevas normas sanitarias, el priorizar y de ser el caso postergar
o cancelar la satisfacción de las necesidades y el iniciar o reiniciar las ejecuciones
contractuales sin alterar el equilibrio económico financiero de los contratos; de la
otra orilla, los proveedores deben entender que no se trata de una oportunidad
para afianzarse y sacar provecho a costa de la Entidad sino que las modificaciones
a sus contratos deben responde a la estricta necesidad de cubrir los sobrecostos
generados a propósito del COVID 19; así también, deberá reevaluarse los requeri-
mientos, a fin de que el mercado pueda cumplir con ellos, por ejemplo en lo que
corresponde al requisito de calificación: solvencia económica en lo que se refiere a
la línea de crédito, pues actualmente muy pocas empresas quedan solventes y pasi-
bles de ser respaldadas por una entidades del sistema financiero (antes de acreditar
haber obtenido la adjudicación de una obra)
Finalmente, debemos entender que, de cara al futuro y en tanto sea necesario
el resguardo de la salud e integridad de las personas, toda contratación pública que
se realice, deberá previamente someterse al tamiz de determinar si se requiere de
la incorporación de los protocolos sanitarios y demás disposiciones que dicten los
sectores y autoridades competentes a fin de evitar la propagación del COVD 19;
y, de ser así, el cumplimiento de la normatividad especial formará parte de cada
contratación desde los actos preparatorios hasta la ejecución contractual. Asimis-
mo, aun cuando se ha implementado una base normativa que, en adición a lo ya
regulado, procura la realización de compras públicas eficientes y observando las
nuevas circunstancias mundiales a propósito del COVID 19, aún quedan muchos
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La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
aspectos que mejorar como —entre otros— la asignación de más recursos a las En-
tidades, la emisión de lineamientos referentes a ejecución contractual y sobre todo
que Entidades y proveedores coadyuven con el cumplimiento del objeto de cada
contratación respetando la finalidad y los principios de las contrataciones públicas.
VI. Conclusiones
1. El régimen general de las contrataciones públicas, prevé la realización de
compras estatales como parte de la cadena de abastecimiento público; así, en
concordancia con la finalidad del Sistema Nacional de Abastecimiento éstas
tienen por objetivo coadyuvar la materialización de la función administrativa
del Estado, pues trascienden al cumplimiento de una finalidad pública, en tal
sentido, la Ley de Contrataciones busca maximizar el valor de los recursos pú-
blicos promoviendo el enfoque de gestión por resultados en las contratacio-
nes de bienes, servicios y obras, de tal manera que estas se efectúen en forma
oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, permitan una
repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos; todo ello,
en el marco del respeto de los principios de las contrataciones desarrollados
por dicha normativa.
2. Cada entidad, realiza contrataciones públicas con la participación de su titu-
lar, del área usuaria, del órgano encargado de las contrataciones y eventual-
mente del comité se selección; quienes deben realizar su función circunscri-
biéndose a lo previsto para cada fase de las contrataciones; las que son: de
programación y actos preparatorios, de selección y de ejecución contractual.
La fase de selección evidencia cumplimiento del principio de licitar los con-
tratos públicos, organizándose como métodos de contratación además de
contratación a través de los catálogos de Acuerdo Marco, los procedimientos
de selección de naturaleza competitiva, salvo las contrataciones directas que
se realizan por razones coyunturales, económicas o de mercado, y únicamente
ante la ocurrencia de un supuesto de hecho previsto en la Ley.
3. Durante el estado de emergencia las contrataciones públicas –en general–
fueron suspendidas; no obstante, la administración pública continuó realiza-
do contrataciones necesarias tanto para la lucha contra el COVID 19 como
para el cumplimiento de sus fines; en tal contexto, además de las contratacio-
nes efectuadas con supuestos fuera del ámbito de aplicación de la Ley y otras
realizadas con procedimientos de selección, se llevaron a cabo contrataciones
directas por causal de emergencia; modalidad que no implica la realización
de un procedimiento de selección competitivo pero mantiene la obligatorie-
dad de cumplir con las demás fases y actividades inherentes a cada contrata-
ción, lo que incluso puede realizarse vía regularización.
4. El reinicio de los procedimientos de selección suspendidos e incluso las nue-
vas convocatorias, requieren de un análisis previo de la Entidad a fin de de-
terminar la necesidad de adecuar el requerimiento a los protocolos y normas
emitidas en razón del COVID 19; de estimarse que se requiere alguna adecua-
ción —la Entidad— deberá incorporar ello en el requerimiento acorde con la
etapa en la que se encuentre, lo que eventualmente implica la obtención de
una nueva disponibilidad presupuestal.
5. En el caso de ejecución y consultoría de obras, las normas emitidas ponen es-
pecial énfasis en la necesidad de aprobación de una Ampliación Excepcional
de Plazo, el reconocimiento de gastos generales y de costos de impacto y de
adecuación de las normas y protocolos sobre COVID 19, así como la posibi-
lidad de posteriores y justificadas modificaciones al contrato que permitan
cumplir con el objetivo del mismo respetando las normas sanitarias y sin rom-
per el equilibrio económico financiero del contrato en el marco de los prin-
cipios de de eficiencia, equidad e integridad, además de otras posibilidades
como el otorgamiento de adelantos.
6. Existen regulaciones normativas concretas respecto del reinicio de los proce-
dimientos de selección y el inicio o reinicio de la ejecución de obras, que se-
rán insuficientes si entidades y proveedores no actúan acorde con la finalidad
y los principios de las contrataciones públicas; asimismo, resulta importante
solucionar otros problemas acaecidos como parte del impacto del COVID 19
como las necesarias modificaciones en la ejecución de contratos, la provisión
de mayor presupuesto a cada Entidad para que asuma el costo de adecuar los
requerimientos a las normas y protocolos de COVID, la priorización de las
contrataciones de acuerdo a casa Entidad, entre otros.
VII. Lista de referencias
clad-Bid, a. S. (2007). Modelo abierto de gestión para resultados en el sector pú-
blico. Revista del CLAD Reforma y Democracia N.º 39. Recuperado de https://www.
redalyc.org/pdf/3575/357533693007.pdf, 149-210.
herNáNdez diez, S. p. (2015). Apuntes Sobre la Reforma en Materia de Contrata-
ción Pública. Derecho & Sociedad (44). . Recuperado a partir de http://revistas.pucp.
edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/14392, 99-107.
M aNduJaNo ruBiN, J. l. (2018). Compras públicas latinoamericana y su influencia en la
contratación estatal peruana. Huánuco.
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La nueva normalidad en las contrataciones del estado: análisis sobre la aplicación ...
aspectos que mejorar como —entre otros— la asignación de más recursos a las En-
tidades, la emisión de lineamientos referentes a ejecución contractual y sobre todo
que Entidades y proveedores coadyuven con el cumplimiento del objeto de cada
contratación respetando la finalidad y los principios de las contrataciones públicas.
VI. Conclusiones
1. El régimen general de las contrataciones públicas, prevé la realización de
compras estatales como parte de la cadena de abastecimiento público; así, en
concordancia con la finalidad del Sistema Nacional de Abastecimiento éstas
tienen por objetivo coadyuvar la materialización de la función administrativa
del Estado, pues trascienden al cumplimiento de una finalidad pública, en tal
sentido, la Ley de Contrataciones busca maximizar el valor de los recursos pú-
blicos promoviendo el enfoque de gestión por resultados en las contratacio-
nes de bienes, servicios y obras, de tal manera que estas se efectúen en forma
oportuna y bajo las mejores condiciones de precio y calidad, permitan una
repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos; todo ello,
en el marco del respeto de los principios de las contrataciones desarrollados
por dicha normativa.
2. Cada entidad, realiza contrataciones públicas con la participación de su titu-
lar, del área usuaria, del órgano encargado de las contrataciones y eventual-
mente del comité se selección; quienes deben realizar su función circunscri-
biéndose a lo previsto para cada fase de las contrataciones; las que son: de
programación y actos preparatorios, de selección y de ejecución contractual.
La fase de selección evidencia cumplimiento del principio de licitar los con-
tratos públicos, organizándose como métodos de contratación además de
contratación a través de los catálogos de Acuerdo Marco, los procedimientos
de selección de naturaleza competitiva, salvo las contrataciones directas que
se realizan por razones coyunturales, económicas o de mercado, y únicamente
ante la ocurrencia de un supuesto de hecho previsto en la Ley.
3. Durante el estado de emergencia las contrataciones públicas –en general–
fueron suspendidas; no obstante, la administración pública continuó realiza-
do contrataciones necesarias tanto para la lucha contra el COVID 19 como
para el cumplimiento de sus fines; en tal contexto, además de las contratacio-
nes efectuadas con supuestos fuera del ámbito de aplicación de la Ley y otras
realizadas con procedimientos de selección, se llevaron a cabo contrataciones
directas por causal de emergencia; modalidad que no implica la realización
de un procedimiento de selección competitivo pero mantiene la obligatorie-
dad de cumplir con las demás fases y actividades inherentes a cada contrata-
ción, lo que incluso puede realizarse vía regularización.
4. El reinicio de los procedimientos de selección suspendidos e incluso las nue-
vas convocatorias, requieren de un análisis previo de la Entidad a fin de de-
terminar la necesidad de adecuar el requerimiento a los protocolos y normas
emitidas en razón del COVID 19; de estimarse que se requiere alguna adecua-
ción —la Entidad— deberá incorporar ello en el requerimiento acorde con la
etapa en la que se encuentre, lo que eventualmente implica la obtención de
una nueva disponibilidad presupuestal.
5. En el caso de ejecución y consultoría de obras, las normas emitidas ponen es-
pecial énfasis en la necesidad de aprobación de una Ampliación Excepcional
de Plazo, el reconocimiento de gastos generales y de costos de impacto y de
adecuación de las normas y protocolos sobre COVID 19, así como la posibi-
lidad de posteriores y justificadas modificaciones al contrato que permitan
cumplir con el objetivo del mismo respetando las normas sanitarias y sin rom-
per el equilibrio económico financiero del contrato en el marco de los prin-
cipios de de eficiencia, equidad e integridad, además de otras posibilidades
como el otorgamiento de adelantos.
6. Existen regulaciones normativas concretas respecto del reinicio de los proce-
dimientos de selección y el inicio o reinicio de la ejecución de obras, que se-
rán insuficientes si entidades y proveedores no actúan acorde con la finalidad
y los principios de las contrataciones públicas; asimismo, resulta importante
solucionar otros problemas acaecidos como parte del impacto del COVID 19
como las necesarias modificaciones en la ejecución de contratos, la provisión
de mayor presupuesto a cada Entidad para que asuma el costo de adecuar los
requerimientos a las normas y protocolos de COVID, la priorización de las
contrataciones de acuerdo a casa Entidad, entre otros.
VII. Lista de referencias
clad-Bid, a. S. (2007). Modelo abierto de gestión para resultados en el sector pú-
blico. Revista del CLAD Reforma y Democracia N.º 39. Recuperado de https://www.
redalyc.org/pdf/3575/357533693007.pdf, 149-210.
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ción Pública. Derecho & Sociedad (44). . Recuperado a partir de http://revistas.pucp.
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M aNduJaNo ruBiN, J. l. (2018). Compras públicas latinoamericana y su influencia en la
contratación estatal peruana. Huánuco.
184 185QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
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repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/6556/1/S038508_es.pdf.
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