130 131QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Quito Coronado, Lorena
Derecho a la recreación de los niños en época de la COVID-19
Evaluación a la medida de declaración de
estado de emergencia instituida como
respuesta jurídica estatal a consecuencia
de la COVID-19 en el Perú
Evaluation to the emergency status
declaration measure instituted as a state
legal response as a result of COVID-19 in Peru
teráN raMírez,teráN raMírez, Teresa YsabelTeresa Ysabel((**))
SUMARIO: I. Introducción. II. El Carácter del régimen de excepción
en el Perú: Una mirada jurisprudencial. III. Evaluación a la declaración
de Estado de Emergencia contenida en el D.S. N.º 044-2020-PPCM.
IV. Conclusiones. V. Lista de referencias.
Resumen: Las siguientes líneas constituyen el resultado del estudio que efec-
tuáramos al contenido del DS N.º 044-2020-PCM, su fecha 15 de marzo de
2020, instituido por el gobierno peruano para declarar el Estado de Emergen-
cia Nacional y la Cuarentena —como medida de seguridad—, a consecuen-
(*) Abogada, Maestra en Ciencias con mención en Derecho Constitucional y Derechos Humanos,
y Doctora en Derecho por la Universidad Nacional de Cajamarca, Perú. Conciliadora Extraju-
dicial y Especializada en Familia. Árbitro. Asesora Legal. Docente, en materia jurídica, adscrita
a la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Cajamarca-Perú.
Correo electrónico: tyteranr@unc.edu.pe
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REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
cia del brote, en su territorio, de la enfermedad causada por el coronavirus
(COVID-19). Así, luego de haber examinado la Sentencia del Tribunal Cons-
titucional recaída en el exp. N.º 0017-2003-AI/TC, se ha precisado el carácter
del régimen de excepción en el Perú, así como hemos efectuado comentario
respecto al contenido del Decreto Supremo citado ut supra, prescribiendo
opinión en cuanto a la legitimidad de su interposición. Ello ha permitido in-
crementar el conocimiento respecto al instituto del Estado de Emergencia
como tipo del régimen de excepción en el Perú, estipulando anotaciones
acerca de su legitimidad y reflexionando, básicamente, en cuanto a su ca-
rácter singular y de última ratio.
Palabras clave: COVID-19, Estado de emergencia, Régimen de excepción,
Tribunal Constitucional.
Abstract: The following lines constitute the result of the study we carried out on the
content of Supreme Decree N.º 044-2020-PCM, dated March 15, 2020, instituted
by the Peruvian government to declare a State of National Emergency and Qua-
rantine - as a measure of Safety - as a result of the outbreak in the territory of the
disease caused by the coronavirus (COVID-19). Thus, after having examined the
Constitutional Court Judgment relapsed in the exp. N.º 0017-2003-AI / TC, the
nature of the exception regime in Peru has been specified, as well as we have made
a comment regarding the content of the Supreme Decree cited above, prescribing
an opinion regarding the legitimacy of its filing. This has allowed increasing
knowledge regarding the State of Emergency institute as a type of emergency regime
in Peru, stipulating annotations about its legitimacy and reflecting, basically, on
its unique and last-rate nature.
Key words: COVID-19, State of emergency, Regime of exception, Constitutional Court.
I. Introducción
Con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS)
declaró como Pandemia a la enfermedad causada por el coronavirus (COVID-
19)(1), primigeniamente declarada por la OMS como Epidemia con fecha 30 de
enero de 2020 y que tuvo su origen en Wuhan-China el 31 de diciembre de 2019. A
partir de esta consideración, los distintos países del mundo, incluyendo el Perú, en
(1) Los coronavirus son una extensa familia de virus que pueden causar enfermedades tanto en
animales como en humanos. En los humanos, se sabe que varios coronavirus causan infec-
ciones respiratorias que pueden ir desde el resfriado común hasta enfermedades más graves
como el síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS) y el síndrome respiratorio agudo
severo (SRAS). El coronavirus que se ha descubierto más recientemente causa la enfermedad
por coronavirus COVID-19. (Organización Mundial de la Salud, 2020)
cuyo territorio se había presentado el brote de la enfermedad COVID-19, adopta-
ron medidas a efectos de proteger la salud de sus ciudadanos(2).
De esta forma, el mecanismo jurídico empleado por el Estado peruano, para
contrarrestar la Pandemia por COVID-19, fue la aplicación del régimen de excep-
ción, particularmente del Estado de Emergencia como tipo de aquél, regulado en
el artículo 137.1 de la Constitución Política de 1993 y contenido formalmente en el
DS N.º 044-2020-PCM, su fecha 15 de marzo de 2020.
En tal sentido, las siguientes líneas tendrán como propósito realizar comenta-
rio en relación al contenido de este Decreto; básicamente, a partir de las caracterís-
ticas del régimen de excepción señaladas por el Tribunal Constitucional peruano
en su jurisprudencia, a efectos de evaluar tal medida, así como de precisar opinión
en relación a su legitimidad.
II. Carácter del régimen de excepción en el Perú: una mirada
jurisprudencial
Previamente al tratamiento de este punto, es necesario establecer anotación
en relación al concepto del régimen de excepción. Así, en mérito a lo señalado por
el Tribunal Constitucional peruano en su sentencia de fecha 16-03-2004, recaída en
el exp. N.º 0017-2003-AI/TC:
El régimen de excepción conceptualmente hace referencia a aquellas «com-
petencias de crisis» que la Constitución otorga al Estado con el carácter de
extraordinarias, a efectos de que pueda afrontar hechos, sucesos o aconteci-
mientos que, por su naturaleza, ponen en peligro el normal funcionamien-
to de los poderes públicos o amenazan la continuidad de las instituciones
estatales y los principios básicos de convivencia dentro de una comunidad
política. (F.J. 15)
Asimismo, en opinión de Siles (2015), el Estado de excepción «supone una
disciplina jurídica especial, distinta de la vigente durante la situación de «norma-
lidad constitucional», que apunta a conjurar una grave emergencia que amenaza
la propia vida de la nación o la continuidad del Estado» (p. 74). De esta forma, el
Estado de excepción se configura como una «medida de reacción estatal», de inme-
diata realización —dada la presencia de circunstancia inminente— y, acudida de
ultima ratio —en mérito a que existen otros mecanismos de defensa a la integridad
(2) Véase: Aşkın Kıyağan (16 de marzo 2020).
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Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
cia del brote, en su territorio, de la enfermedad causada por el coronavirus
(COVID-19). Así, luego de haber examinado la Sentencia del Tribunal Cons-
titucional recaída en el exp. N.º 0017-2003-AI/TC, se ha precisado el carácter
del régimen de excepción en el Perú, así como hemos efectuado comentario
respecto al contenido del Decreto Supremo citado ut supra, prescribiendo
opinión en cuanto a la legitimidad de su interposición. Ello ha permitido in-
crementar el conocimiento respecto al instituto del Estado de Emergencia
como tipo del régimen de excepción en el Perú, estipulando anotaciones
acerca de su legitimidad y reflexionando, básicamente, en cuanto a su ca-
rácter singular y de última ratio.
Palabras clave: COVID-19, Estado de emergencia, Régimen de excepción,
Tribunal Constitucional.
Abstract: The following lines constitute the result of the study we carried out on the
content of Supreme Decree N.º 044-2020-PCM, dated March 15, 2020, instituted
by the Peruvian government to declare a State of National Emergency and Qua-
rantine - as a measure of Safety - as a result of the outbreak in the territory of the
disease caused by the coronavirus (COVID-19). Thus, after having examined the
Constitutional Court Judgment relapsed in the exp. N.º 0017-2003-AI / TC, the
nature of the exception regime in Peru has been specified, as well as we have made
a comment regarding the content of the Supreme Decree cited above, prescribing
an opinion regarding the legitimacy of its filing. This has allowed increasing
knowledge regarding the State of Emergency institute as a type of emergency regime
in Peru, stipulating annotations about its legitimacy and reflecting, basically, on
its unique and last-rate nature.
Key words: COVID-19, State of emergency, Regime of exception, Constitutional Court.
I. Introducción
Con fecha 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS)
declaró como Pandemia a la enfermedad causada por el coronavirus (COVID-
19)(1), primigeniamente declarada por la OMS como Epidemia con fecha 30 de
enero de 2020 y que tuvo su origen en Wuhan-China el 31 de diciembre de 2019. A
partir de esta consideración, los distintos países del mundo, incluyendo el Perú, en
(1) Los coronavirus son una extensa familia de virus que pueden causar enfermedades tanto en
animales como en humanos. En los humanos, se sabe que varios coronavirus causan infec-
ciones respiratorias que pueden ir desde el resfriado común hasta enfermedades más graves
como el síndrome respiratorio de Oriente Medio (MERS) y el síndrome respiratorio agudo
severo (SRAS). El coronavirus que se ha descubierto más recientemente causa la enfermedad
por coronavirus COVID-19. (Organización Mundial de la Salud, 2020)
cuyo territorio se había presentado el brote de la enfermedad COVID-19, adopta-
ron medidas a efectos de proteger la salud de sus ciudadanos(2).
De esta forma, el mecanismo jurídico empleado por el Estado peruano, para
contrarrestar la Pandemia por COVID-19, fue la aplicación del régimen de excep-
ción, particularmente del Estado de Emergencia como tipo de aquél, regulado en
el artículo 137.1 de la Constitución Política de 1993 y contenido formalmente en el
DS N.º 044-2020-PCM, su fecha 15 de marzo de 2020.
En tal sentido, las siguientes líneas tendrán como propósito realizar comenta-
rio en relación al contenido de este Decreto; básicamente, a partir de las caracterís-
ticas del régimen de excepción señaladas por el Tribunal Constitucional peruano
en su jurisprudencia, a efectos de evaluar tal medida, así como de precisar opinión
en relación a su legitimidad.
II. Carácter del régimen de excepción en el Perú: una mirada
jurisprudencial
Previamente al tratamiento de este punto, es necesario establecer anotación
en relación al concepto del régimen de excepción. Así, en mérito a lo señalado por
el Tribunal Constitucional peruano en su sentencia de fecha 16-03-2004, recaída en
el exp. N.º 0017-2003-AI/TC:
El régimen de excepción conceptualmente hace referencia a aquellas «com-
petencias de crisis» que la Constitución otorga al Estado con el carácter de
extraordinarias, a efectos de que pueda afrontar hechos, sucesos o aconteci-
mientos que, por su naturaleza, ponen en peligro el normal funcionamien-
to de los poderes públicos o amenazan la continuidad de las instituciones
estatales y los principios básicos de convivencia dentro de una comunidad
política. (F.J. 15)
Asimismo, en opinión de Siles (2015), el Estado de excepción «supone una
disciplina jurídica especial, distinta de la vigente durante la situación de «norma-
lidad constitucional», que apunta a conjurar una grave emergencia que amenaza
la propia vida de la nación o la continuidad del Estado» (p. 74). De esta forma, el
Estado de excepción se configura como una «medida de reacción estatal», de inme-
diata realización —dada la presencia de circunstancia inminente— y, acudida de
ultima ratio —en mérito a que existen otros mecanismos de defensa a la integridad
(2) Véase: Aşkın Kıyağan (16 de marzo 2020).
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Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
de la comunidad política— pues, conforme lo anotara Schmitt en Flores (2014,
p. 52), «(…) el estado de excepción es la última garantía para conservar el orden».
Entendido ello, el régimen de excepción en el Perú ostenta singulares carac-
terísticas, las cuales han sido puntualizadas por el Tribunal Constitucional en su
jurisprudencia. Así, el régimen de excepción se caracteriza por lo siguiente:
a) Concentración del poder, con permisión constitucional, en un solo detentador —nor-
malmente el jefe del Ejecutivo—, mediante la concesión de un conjunto de
competencias extraordinarias, a efectos de que la acción estatal sea tan rápida
y eficaz como lo exijan las graves circunstancias de anormalidad que afronta
la comunidad política. Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones
de las Fuerzas Armadas y de la Policía.
b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad, cuyo origen
puede ser de naturaleza político-social, o deberse a situaciones de fuerza mayor
o a crisis económicas. Tales los casos de guerra exterior, guerra civil, revueltas,
motines, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc.
c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del uso de los procedi-
mientos legales ordinarios.
d) Transitoriedad del régimen de excepción. Habitualmente, su duración se encuen-
tra prevista en la Constitución o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto,
regirá por el tiempo necesario para conjurar la situación de anormalidad. La
prolongación indebida e inexcusable del régimen de excepción, además de
desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que, como
señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos Aires:
Bibliográfica Argentina], «lo único que hace tolerable la autoridad, más allá
de su carácter representativo, es su carácter de servicio público y las limitacio-
nes que impiden desnaturalizarla».
e) Determinación espacial del régimen de excepción. La acción del Estado, premunido
de competencias reforzadas, se focalizará en el lugar en donde se producen
las situaciones de anormalidad. De allí que se precise que la medida tiene
carácter nacional, regional, departamental o local.
f) Restricción transitoria de determinados derechos constitucionales.
g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas que
se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad constitucional. Dichas me-
didas deben guardar relación con las circunstancias existentes en el régimen
de excepción.
h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la orga-
nización político-jurídica.
i) Control jurisdiccional expresado en la verificación jurídica de la aplicación de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o sus-
pensivo de los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento
del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decreta-
miento; así como en el uso del control político parlamentario para que se cumplan
los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política. (Senten-
cia del Tribunal Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º
0017-2003-AI/TC. F.J. 18) (Cursiva agregada)
Precisando comentario a lo anotado, el régimen de excepción debe ser esta-
blecido en el marco de la legitimidad; ello debido a que, en principio, este régimen
configura la singularización del tratamiento del poder pues consiente que, este,
sea ejercido y detentado por el Poder Ejecutivo, por supuesto, de modo definido y
limitado por el marco jurídico constitucional, «ya que la finalidad de la normativa
constitucional en regímenes de emergencia es la de restablecer la normalidad de
ciudadanos e instituciones, todo bajo los lineamientos del Derecho» (Torrealba,
2017); por ello, según se lee del art. 137 del texto constitucional, el Jefe de Estado,
con acuerdo del Consejo de Ministros y dando cuenta al Congreso o a la Comisión
Permanente, se encuentra no solo facultado para decretar el establecimiento del
régimen de excepción, sino también, se encuentra autorizado para disponer que
en un estado de emergencia sean las Fuerzas Armadas quienes puedan asumir el
control del orden interno. No obstante, el rol del Presidente de la República puede
extenderse a la posibilidad de que, según sus atribuciones, por cuenta propia y/o
solicitando al Poder Legislativo facultades para legislar, establezca propuestas de
carácter jurídico que tengan como finalidad el reponer la situación de normalidad
vivida hasta antes de la vigencia del régimen en mención. Como es de verse, en el
marco del régimen de excepción, el poder se encuentra concentrado y, su ejerci-
cio, se halla legitimado por la autorización constitucional.
Asimismo, el régimen de excepción presupone la existencia o peligro inmi-
nente de una grave circunstancia de anormalidad, la cual encuentra su origen, se-
gún opinión del Tribunal Constitucional, en aspectos de naturaleza político-social,
de fuerza mayor, de crisis económicas. Así, nótese que, para el establecimiento de
un régimen de excepción, no solo es preciso que exista un incidente de anorma-
lidad, sino que, es imperioso que el mismo revista gravedad, esto es, que se trate
de un «daño que comprometa la estabilidad o supervivencia del Estado» (EXP.
N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 19). Bajo esta perspectiva, el art. 137 de la Constitución
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Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
de la comunidad política— pues, conforme lo anotara Schmitt en Flores (2014,
p. 52), «(…) el estado de excepción es la última garantía para conservar el orden».
Entendido ello, el régimen de excepción en el Perú ostenta singulares carac-
terísticas, las cuales han sido puntualizadas por el Tribunal Constitucional en su
jurisprudencia. Así, el régimen de excepción se caracteriza por lo siguiente:
a) Concentración del poder, con permisión constitucional, en un solo detentador —nor-
malmente el jefe del Ejecutivo—, mediante la concesión de un conjunto de
competencias extraordinarias, a efectos de que la acción estatal sea tan rápida
y eficaz como lo exijan las graves circunstancias de anormalidad que afronta
la comunidad política. Fruto de ello es el acrecentamiento de las atribuciones
de las Fuerzas Armadas y de la Policía.
b) Existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad, cuyo origen
puede ser de naturaleza político-social, o deberse a situaciones de fuerza mayor
o a crisis económicas. Tales los casos de guerra exterior, guerra civil, revueltas,
motines, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc.
c) Imposibilidad de resolver las situaciones de anormalidad a través del uso de los procedi-
mientos legales ordinarios.
d) Transitoriedad del régimen de excepción. Habitualmente, su duración se encuen-
tra prevista en la Constitución o en las leyes derivadas de esta; o en su defecto,
regirá por el tiempo necesario para conjurar la situación de anormalidad. La
prolongación indebida e inexcusable del régimen de excepción, además de
desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política, ya que, como
señala Carlos Sánchez Viamonte [La libertad y sus problemas. Buenos Aires:
Bibliográfica Argentina], «lo único que hace tolerable la autoridad, más allá
de su carácter representativo, es su carácter de servicio público y las limitacio-
nes que impiden desnaturalizarla».
e) Determinación espacial del régimen de excepción. La acción del Estado, premunido
de competencias reforzadas, se focalizará en el lugar en donde se producen
las situaciones de anormalidad. De allí que se precise que la medida tiene
carácter nacional, regional, departamental o local.
f) Restricción transitoria de determinados derechos constitucionales.
g) Aplicación, con criterio de proporcionalidad y razonabilidad, de aquellas medidas que
se supone permitirán el restablecimiento de la normalidad constitucional. Dichas me-
didas deben guardar relación con las circunstancias existentes en el régimen
de excepción.
h) Finalidad consistente en defender la perdurabilidad y cabal funcionamiento de la orga-
nización político-jurídica.
i) Control jurisdiccional expresado en la verificación jurídica de la aplicación de
los principios de razonabilidad y proporcionalidad del acto restrictivo o sus-
pensivo de los derechos fundamentales de la persona, y en el cumplimiento
del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decreta-
miento; así como en el uso del control político parlamentario para que se cumplan
los principios de rendición de cuentas y de responsabilidad política. (Senten-
cia del Tribunal Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º
0017-2003-AI/TC. F.J. 18) (Cursiva agregada)
Precisando comentario a lo anotado, el régimen de excepción debe ser esta-
blecido en el marco de la legitimidad; ello debido a que, en principio, este régimen
configura la singularización del tratamiento del poder pues consiente que, este,
sea ejercido y detentado por el Poder Ejecutivo, por supuesto, de modo definido y
limitado por el marco jurídico constitucional, «ya que la finalidad de la normativa
constitucional en regímenes de emergencia es la de restablecer la normalidad de
ciudadanos e instituciones, todo bajo los lineamientos del Derecho» (Torrealba,
2017); por ello, según se lee del art. 137 del texto constitucional, el Jefe de Estado,
con acuerdo del Consejo de Ministros y dando cuenta al Congreso o a la Comisión
Permanente, se encuentra no solo facultado para decretar el establecimiento del
régimen de excepción, sino también, se encuentra autorizado para disponer que
en un estado de emergencia sean las Fuerzas Armadas quienes puedan asumir el
control del orden interno. No obstante, el rol del Presidente de la República puede
extenderse a la posibilidad de que, según sus atribuciones, por cuenta propia y/o
solicitando al Poder Legislativo facultades para legislar, establezca propuestas de
carácter jurídico que tengan como finalidad el reponer la situación de normalidad
vivida hasta antes de la vigencia del régimen en mención. Como es de verse, en el
marco del régimen de excepción, el poder se encuentra concentrado y, su ejerci-
cio, se halla legitimado por la autorización constitucional.
Asimismo, el régimen de excepción presupone la existencia o peligro inmi-
nente de una grave circunstancia de anormalidad, la cual encuentra su origen, se-
gún opinión del Tribunal Constitucional, en aspectos de naturaleza político-social,
de fuerza mayor, de crisis económicas. Así, nótese que, para el establecimiento de
un régimen de excepción, no solo es preciso que exista un incidente de anorma-
lidad, sino que, es imperioso que el mismo revista gravedad, esto es, que se trate
de un «daño que comprometa la estabilidad o supervivencia del Estado» (EXP.
N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 19). Bajo esta perspectiva, el art. 137 de la Constitución
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Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Política establece las siguientes circunstancias: perturbación de la paz o del orden
interno, catástrofe o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación, inva-
sión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan; ade-
más, de las establecidas por el Tribunal Constitucional, tales como: revueltas, moti-
nes, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc. Por tanto,
la presencia o peligro inminente de acontecimiento grave que impida el normal
funcionamiento estatal es característica de este régimen; empero, a nuestra con-
sideración, debe pormenorizarse, mediante la regulación interna, el significado y
el alcance del término «circunstancia grave», no únicamente para «construir» su
delimitación; sino, esencialmente, para que se evite acudir a tal régimen de manera
injustificada, e incluso, de modo abusivo o arbitrario.
Al mismo tiempo, el Tribunal Constitucional deja indicado, como lo precisá-
ramos líneas arriba, el carácter de última ratio exigido para la aplicación de este
régimen; pues, este solo tendrá lugar cuando la situación de anormalidad no haya
podido ser corregida por mecanismos legales existentes de carácter ordinario. Con-
sideramos que esta peculiaridad solidifica al régimen de excepción y consolida su
carácter de «extraordinario».
También, el régimen de excepción tiene carácter temporal, es decir, osten-
ta duración determinada; misma que depende de la existencia de la situación de
anormalidad, esto es, de la circunstancia grave. Respecto a la temporalidad, esta
se encuentra definida normativamente y su prórroga debe encontrarse justificada
y establecida de cara a «detener» la situación de anormalidad; así como, según
lo inscribe el Tribunal Constitucional, para no vulnerar la autoridad política y no
desvirtuar la razón de ser del régimen. En el caso peruano, el art. 137 de la Consti-
tución Política establece los periodos máximos de 60 y 45 días correspondientes al
Estado de Emergencia y al Estado de Sitio, respectivamente; pudiendo admitirse la
prórroga de los plazos señalados y, requiriéndose, para la prórroga del Estado de
Sitio, la intervención del Congreso para emitir su aprobación.
A su vez, el régimen de excepción se caracteriza por definir el espacio en el
cual se concentra la situación de anormalidad; ello es necesario pues permitirá
no sólo conocer este espacio para efectos de delimitación territorial (nacional, re-
gional, local) sino, además, para que el Estado oriente sus esfuerzos inmediatos al
restablecimiento del orden en la comunidad política. Al respecto, la Constitución
Política en su art. 137 dispone que podrá establecerse el régimen de excepción
sobre espacio determinado, es decir, en todo o parte del territorio nacional.
Otro de los aspectos del régimen de excepción es la restricción del ejercicio
de determinados derechos constitucionales, la cual es transitoria y se encuentra en
función de la duración establecida del régimen. En el caso del Perú, el artículo 137
de la Constitución Política puntualiza los derechos constitucionales comprendi-
dos; así, durante la eventualidad de un estado de emergencia se pueden restringir
o suspender el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y
la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y
de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del art. 2 y en el
inciso 24, apartado f del mismo artículo(3), indicándose que, en ninguna circuns-
tancia se puede desterrar a nadie. En este sentido, consideramos relevante que el
constituyente haya precisado qué derechos constitucionales pueden, en su ejerci-
cio, ser objeto de restricción o suspensión; toda vez que, parafraseando y consi-
derando la opinión de Peces-Barba (1999), son los derechos constitucionales,
también denominados fundamentales, los presupuestos éticos y jurídicos esen-
ciales que, de un lado, instituyen normas básicas del ordenamiento jurídico y, de
otro lado, son instrumento inexcusable para el desarrollo de las potencialidades
del individuo en sociedad. Por tanto, solamente, bajo un régimen de excepción
se otorga la permisión para la suspensión o restricción del ejercicio de derechos.
No obstante, también, es de anotarse que existen otros derechos fundamentales
que, indirectamente o en alguna medida, se ven comprendidos en este plano de
restricción o suspensión en cuanto a su ejercicio; verbigracia, citando algunos, el
derecho al trabajo, el derecho a la educación, el derecho al disfrute del tiempo
libre, el derecho a un medio sano y ecológicamente equilibrado. Si bien ello no
es materia de investigación en el presente documento, es oportuno instar, a los
estudiosos en el ámbito jurídico, dar una mirada y establecer, coherente y analíti-
camente, opiniones y propuestas respecto a este tema.
(3) Los artículos en mención, precisan lo siguiente:
Art. 2.9 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 9. A la inviolabilidad del domicilio.
Nadie puede ingresar en él ni efectuar investigaciones o registros sin autorización de la
persona que lo habita o sin mandato judicial, salvo flagrante delito o muy grave peligro de
su perpetración. Las excepciones por motivos de sanidad o de grave riesgo son reguladas
por la ley».
Art. 2.11 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 11. A elegir su lugar de residencia, a
transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar en él, salvo limitaciones por razones
de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la ley de extranjería».
Art. 2.12 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 12. A reunirse pacíficamente sin
armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo.
Las que se convocan en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la
que puede prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas».
Art. 2.24.f Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad
personales. En consecuencia – (…) f. Nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito
y motivado del juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito».
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Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Política establece las siguientes circunstancias: perturbación de la paz o del orden
interno, catástrofe o graves circunstancias que afecten la vida de la Nación, inva-
sión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente de que se produzcan; ade-
más, de las establecidas por el Tribunal Constitucional, tales como: revueltas, moti-
nes, revoluciones, cataclismos, maremotos, inflaciones, deflaciones, etc. Por tanto,
la presencia o peligro inminente de acontecimiento grave que impida el normal
funcionamiento estatal es característica de este régimen; empero, a nuestra con-
sideración, debe pormenorizarse, mediante la regulación interna, el significado y
el alcance del término «circunstancia grave», no únicamente para «construir» su
delimitación; sino, esencialmente, para que se evite acudir a tal régimen de manera
injustificada, e incluso, de modo abusivo o arbitrario.
Al mismo tiempo, el Tribunal Constitucional deja indicado, como lo precisá-
ramos líneas arriba, el carácter de última ratio exigido para la aplicación de este
régimen; pues, este solo tendrá lugar cuando la situación de anormalidad no haya
podido ser corregida por mecanismos legales existentes de carácter ordinario. Con-
sideramos que esta peculiaridad solidifica al régimen de excepción y consolida su
carácter de «extraordinario».
También, el régimen de excepción tiene carácter temporal, es decir, osten-
ta duración determinada; misma que depende de la existencia de la situación de
anormalidad, esto es, de la circunstancia grave. Respecto a la temporalidad, esta
se encuentra definida normativamente y su prórroga debe encontrarse justificada
y establecida de cara a «detener» la situación de anormalidad; así como, según
lo inscribe el Tribunal Constitucional, para no vulnerar la autoridad política y no
desvirtuar la razón de ser del régimen. En el caso peruano, el art. 137 de la Consti-
tución Política establece los periodos máximos de 60 y 45 días correspondientes al
Estado de Emergencia y al Estado de Sitio, respectivamente; pudiendo admitirse la
prórroga de los plazos señalados y, requiriéndose, para la prórroga del Estado de
Sitio, la intervención del Congreso para emitir su aprobación.
A su vez, el régimen de excepción se caracteriza por definir el espacio en el
cual se concentra la situación de anormalidad; ello es necesario pues permitirá
no sólo conocer este espacio para efectos de delimitación territorial (nacional, re-
gional, local) sino, además, para que el Estado oriente sus esfuerzos inmediatos al
restablecimiento del orden en la comunidad política. Al respecto, la Constitución
Política en su art. 137 dispone que podrá establecerse el régimen de excepción
sobre espacio determinado, es decir, en todo o parte del territorio nacional.
Otro de los aspectos del régimen de excepción es la restricción del ejercicio
de determinados derechos constitucionales, la cual es transitoria y se encuentra en
función de la duración establecida del régimen. En el caso del Perú, el artículo 137
de la Constitución Política puntualiza los derechos constitucionales comprendi-
dos; así, durante la eventualidad de un estado de emergencia se pueden restringir
o suspender el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y
la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y
de tránsito en el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y 12 del art. 2 y en el
inciso 24, apartado f del mismo artículo(3), indicándose que, en ninguna circuns-
tancia se puede desterrar a nadie. En este sentido, consideramos relevante que el
constituyente haya precisado qué derechos constitucionales pueden, en su ejerci-
cio, ser objeto de restricción o suspensión; toda vez que, parafraseando y consi-
derando la opinión de Peces-Barba (1999), son los derechos constitucionales,
también denominados fundamentales, los presupuestos éticos y jurídicos esen-
ciales que, de un lado, instituyen normas básicas del ordenamiento jurídico y, de
otro lado, son instrumento inexcusable para el desarrollo de las potencialidades
del individuo en sociedad. Por tanto, solamente, bajo un régimen de excepción
se otorga la permisión para la suspensión o restricción del ejercicio de derechos.
No obstante, también, es de anotarse que existen otros derechos fundamentales
que, indirectamente o en alguna medida, se ven comprendidos en este plano de
restricción o suspensión en cuanto a su ejercicio; verbigracia, citando algunos, el
derecho al trabajo, el derecho a la educación, el derecho al disfrute del tiempo
libre, el derecho a un medio sano y ecológicamente equilibrado. Si bien ello no
es materia de investigación en el presente documento, es oportuno instar, a los
estudiosos en el ámbito jurídico, dar una mirada y establecer, coherente y analíti-
camente, opiniones y propuestas respecto a este tema.
(3) Los artículos en mención, precisan lo siguiente:
Art. 2.9 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 9. A la inviolabilidad del domicilio.
Nadie puede ingresar en él ni efectuar investigaciones o registros sin autorización de la
persona que lo habita o sin mandato judicial, salvo flagrante delito o muy grave peligro de
su perpetración. Las excepciones por motivos de sanidad o de grave riesgo son reguladas
por la ley».
Art. 2.11 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 11. A elegir su lugar de residencia, a
transitar por el territorio nacional y a salir de él y entrar en él, salvo limitaciones por razones
de sanidad o por mandato judicial o por aplicación de la ley de extranjería».
Art. 2.12 Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 12. A reunirse pacíficamente sin
armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo.
Las que se convocan en plazas y vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la
que puede prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas».
Art. 2.24.f Constitución: «Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad
personales. En consecuencia – (…) f. Nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito
y motivado del juez o por las autoridades policiales en caso de flagrante delito».
138 139QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Aunado a lo acotado, bajo opinión del Tribunal Constitucional, el régimen de
excepción supone el establecimiento de medidas que permitan el restablecimiento
de la normalidad constitucional, las cuales deben revestir proporcionalidad, razo-
nabilidad y coherencia, en este último caso, deben tener relación con las circuns-
tancias graves que motivan el régimen. Respecto a los aspectos de razonabilidad y
proporcionalidad, se precisa lo siguiente:
La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación
lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina
exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente «crea-
dor» o «motivador» del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél.
En consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación ló-
gico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el
medio empleado.
- (…) La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una conexión
directa, indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la con-
secuencia jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a
partir del hecho ocasionante del acto estatal. En consecuencia, la propor-
cionalidad lo será cuando la razón del efecto sea deducible de la causa, o
previsible a partir de ella. (Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha
05-07-2004, recaída en el EXP. N.º 0090-2004-AA/TC. F.J. 35)
Entonces, toda medida a establecer, dentro del régimen de excepción, debe ob-
servar coherencia y fundarse en la connivencia de la circunstancia grave que supone
la situación de anormalidad; máxime si, la finalidad del régimen de excepción que, a
su vez es determinante de éste, es la defensa «de la perdurabilidad y cabal funciona-
miento de la organización político-jurídica» (Sentencia del Tribunal Constitucional,
de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18. Literal h).
Al mismo tiempo, el régimen de excepción se caracteriza por la existencia de
control, de tipo tanto jurisdiccional como político parlamentario. Así; de un lado,
según el primero de ellos, se controlará la aplicación de los principios de razonabi-
lidad y proporcionalidad respecto a la restricción o suspensión de derechos funda-
mentales de la persona, que el propio régimen presupone, y en relación al aspecto
procedimental del establecimiento del régimen de cara a la Constitución Política;
de otro lado, el establecimiento de este régimen habilita el control político parla-
mentario para los casos de rendición de cuentas y de responsabilidad política; que
pudiera dirigirse, según el caso, a funcionarios públicos que detentan autoridad y
poder de decisión en el marco de la vigencia del régimen de excepción, claro está,
como consecuencia del ejercicio de sus competencias y de sus atribuciones.
En consecuencia, el régimen de excepción se compone de sendas peculiari-
dades definidas por la jurisprudencia constitucional. Si bien el Alto Tribunal no
refiere acerca de un orden de prelación entre ellas, consideramos que son con-
currentes, ineludibles y observables, tanto para su establecimiento como para su
vigencia y su prórroga, temporales; pues permiten dotar de legitimidad y, por ende,
de validez al propio régimen; mismo que, bajo esta perspectiva, despliega su singu-
laridad y su razón de ser.
III. Evaluación a la Declaración de Estado de Emergencia,
D.S. N.º 044-2020-PCM
El siguiente cuadro se elabora considerando las características del régimen de
excepción en el Perú, con énfasis en el Estado de Emergencia como tipo de aquél,
acotadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP. N.º 0017-
2003-AI/TC; así como, lo que concierta el contenido del D.S. N.º 044-2020-PCM
que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afec-
tan la vida de la Nación a consecuencia del brote de la COVID-19. De esta forma,
mediante la precisión de comentarios, se efectuará evaluación del Estado de Emer-
gencia como tipo del régimen de excepción en el Perú; lo cual, además, permitirá
conocer, con practicidad, este instituto jurídico constitucional.
Cuadro N.º 01
Evaluación a la declaración de Estado de Emergencia
contenida en el D.S. N.º 044-2020-PCM
1 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Concentración del poder, con permisión
constitucional, en un solo detentador
Los considerandos refieren a la facultad del Esta-
do, particularmente del Poder Ejecutivo, para el
establecimiento de la medida de Estado de Emer-
gencia. Se establecen los arts. 7, 9, 44, 118.4,
118.14 y 137.1 de la Constitución Política.
COMENTARIO
El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y con cargo a dar cuenta
al Congreso de la República, acude a sus atribuciones ordinarias señaladas en los arts. 118.4
(Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República) y 118.14 (Presidir el Sistema
de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional) del texto constitucional; así como al art. 137.1 de la misma norma, que esta-
blece la facultad exclusiva para decretar el Estado de Emergencia, tipo del régimen de excepción.
De este modo, el Jefe del Ejecutivo, constitucionalmente se encuentra facultado para decretar el
Estado de Emergencia; lo cual, trae consigo, según Bernardino Gonzáles, citado por el Tribunal
Constitucional en la sentencia correspondiente al EXP. N.º 0017-2003-AI/TC, «competencias es-
peciales que asume, para poner fin, por medios jurídicos, a la particular situación de excepción».
En el presente caso, se observa este carácter del régimen de excepción.
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Aunado a lo acotado, bajo opinión del Tribunal Constitucional, el régimen de
excepción supone el establecimiento de medidas que permitan el restablecimiento
de la normalidad constitucional, las cuales deben revestir proporcionalidad, razo-
nabilidad y coherencia, en este último caso, deben tener relación con las circuns-
tancias graves que motivan el régimen. Respecto a los aspectos de razonabilidad y
proporcionalidad, se precisa lo siguiente:
La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación
lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina
exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente «crea-
dor» o «motivador» del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél.
En consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación ló-
gico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el
medio empleado.
- (…) La proporcionalidad exige la existencia indubitable de una conexión
directa, indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la con-
secuencia jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a
partir del hecho ocasionante del acto estatal. En consecuencia, la propor-
cionalidad lo será cuando la razón del efecto sea deducible de la causa, o
previsible a partir de ella. (Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha
05-07-2004, recaída en el EXP. N.º 0090-2004-AA/TC. F.J. 35)
Entonces, toda medida a establecer, dentro del régimen de excepción, debe ob-
servar coherencia y fundarse en la connivencia de la circunstancia grave que supone
la situación de anormalidad; máxime si, la finalidad del régimen de excepción que, a
su vez es determinante de éste, es la defensa «de la perdurabilidad y cabal funciona-
miento de la organización político-jurídica» (Sentencia del Tribunal Constitucional,
de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18. Literal h).
Al mismo tiempo, el régimen de excepción se caracteriza por la existencia de
control, de tipo tanto jurisdiccional como político parlamentario. Así; de un lado,
según el primero de ellos, se controlará la aplicación de los principios de razonabi-
lidad y proporcionalidad respecto a la restricción o suspensión de derechos funda-
mentales de la persona, que el propio régimen presupone, y en relación al aspecto
procedimental del establecimiento del régimen de cara a la Constitución Política;
de otro lado, el establecimiento de este régimen habilita el control político parla-
mentario para los casos de rendición de cuentas y de responsabilidad política; que
pudiera dirigirse, según el caso, a funcionarios públicos que detentan autoridad y
poder de decisión en el marco de la vigencia del régimen de excepción, claro está,
como consecuencia del ejercicio de sus competencias y de sus atribuciones.
En consecuencia, el régimen de excepción se compone de sendas peculiari-
dades definidas por la jurisprudencia constitucional. Si bien el Alto Tribunal no
refiere acerca de un orden de prelación entre ellas, consideramos que son con-
currentes, ineludibles y observables, tanto para su establecimiento como para su
vigencia y su prórroga, temporales; pues permiten dotar de legitimidad y, por ende,
de validez al propio régimen; mismo que, bajo esta perspectiva, despliega su singu-
laridad y su razón de ser.
III. Evaluación a la Declaración de Estado de Emergencia,
D.S. N.º 044-2020-PCM
El siguiente cuadro se elabora considerando las características del régimen de
excepción en el Perú, con énfasis en el Estado de Emergencia como tipo de aquél,
acotadas en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP. N.º 0017-
2003-AI/TC; así como, lo que concierta el contenido del D.S. N.º 044-2020-PCM
que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afec-
tan la vida de la Nación a consecuencia del brote de la COVID-19. De esta forma,
mediante la precisión de comentarios, se efectuará evaluación del Estado de Emer-
gencia como tipo del régimen de excepción en el Perú; lo cual, además, permitirá
conocer, con practicidad, este instituto jurídico constitucional.
Cuadro N.º 01
Evaluación a la declaración de Estado de Emergencia
contenida en el D.S. N.º 044-2020-PCM
1 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Concentración del poder, con permisión
constitucional, en un solo detentador
Los considerandos refieren a la facultad del Esta-
do, particularmente del Poder Ejecutivo, para el
establecimiento de la medida de Estado de Emer-
gencia. Se establecen los arts. 7, 9, 44, 118.4,
118.14 y 137.1 de la Constitución Política.
COMENTARIO
El Presidente de la República, con acuerdo del Consejo de Ministros y con cargo a dar cuenta
al Congreso de la República, acude a sus atribuciones ordinarias señaladas en los arts. 118.4
(Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República) y 118.14 (Presidir el Sistema
de Defensa Nacional; y organizar, distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de
la Policía Nacional) del texto constitucional; así como al art. 137.1 de la misma norma, que esta-
blece la facultad exclusiva para decretar el Estado de Emergencia, tipo del régimen de excepción.
De este modo, el Jefe del Ejecutivo, constitucionalmente se encuentra facultado para decretar el
Estado de Emergencia; lo cual, trae consigo, según Bernardino Gonzáles, citado por el Tribunal
Constitucional en la sentencia correspondiente al EXP. N.º 0017-2003-AI/TC, «competencias es-
peciales que asume, para poner fin, por medios jurídicos, a la particular situación de excepción».
En el presente caso, se observa este carácter del régimen de excepción.
140 141QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
2 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Existencia o peligro inminente de una grave
circunstancia de anormalidad
Uno de los considerandos señala: «Que, la Or-
ganización Mundial de la Salud ha calificado,
con fecha 11 de marzo de 2020, el brote del CO-
VID-19 como una pandemia al haberse extendi-
do en más de cien países del mundo de manera
simultánea».
COMENTARIO
El Poder Ejecutivo considera como circunstancia de anormalidad grave, la existencia de la Pan-
demia por la enfermedad COVID-19, la cual afecta a los ciudadanos peruanos y constituye, en
caso se propague, un peligro para la vida y la salud pública. Por tanto, bajo su miramiento, este
hecho supone una circunstancia que afecta la vida de la nación.
Empero, consideramos que el Poder Ejecutivo debió no solo enunciar sino justificar, argumenta-
tivamente, respecto a la afectación a la vida de la nación; toda vez que este aspecto es determi-
nante para la aplicación del régimen de excepción, el cual trae consigo, entre otros efectos, la
suspensión o restricción de derechos fundamentales de la persona, cuya observancia es ineludi-
ble en un Estado Democrático. Asimismo, tal justificación permitirá que el régimen de excepción
«mantenga» su carácter extraordinario en cuanto a su aplicación; para así, no «normalizarlo» y,
por ende, no desnaturalizarlo.
3 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Imposibilidad de resolver las situaciones de
anormalidad a través del uso de los procedi-
mientos legales ordinarios.
Los considerandos establecidos en el Decreto,
precisan:
«Que, mediante Decreto Supremo N.º 008-2020-
SA se declaró la Emergencia Sanitaria a nivel na-
cional por el plazo de noventa (90) días calenda-
rio, y se dictaron medidas para la prevención y
control para evitar la propagación del COVID-19;
Que, no obstante, dicha medida, se aprecia la ne-
cesidad que el Estado adopte medidas adicionales
y excepcionales para proteger eficientemente la
vida y la salud de la población, reduciendo la po-
sibilidad del incremento del número de afectados
por el COVID-19, sin afectarse la prestación de
los servicios básicos, así como la salud y alimen-
tación de la población».
COMENTARIO
De los considerandos anotados se aprecia que, previamente a la aplicación del régimen de ex-
cepción (Estado de Emergencia), el Presidente de la República, con el voto aprobatorio del Con-
sejo de Ministros, emitió —con fecha 11 de marzo de 2020, mismo día que la OMS declaró la
Pandemia por COVID-19— el DS. N.º 008-2020-SA mediante el cual, teniendo en cuenta la
existencia de la Pandemia, decretó Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el periodo de 90
días calendarios y estableció una serie de medidas de prevención y control a ser observadas en
espacios públicos y privados. No obstante, conforme se desprende del D.S. N.º 044-2020-PCM,
que motiva el comentario, el Poder Ejecutivo realiza una apreciación a la medida establecida
por D.S. N.º 008-2020-SA, indicando que, para «proteger eficientemente la vida y la salud de la
población, reduciendo la posibilidad del incremento del número de afectados por el COVID-19»
(D.S N.º 044-2020-PCM; resaltado agregado), se hace necesaria la intervención estatal para esta-
blecer medidas adicionales y excepcionales.
De ello se aprecia que, de un lado, el Poder Ejecutivo instituyó como medida previa a la aplica-
ción del régimen de excepción, la emergencia sanitaria a nivel nacional que, reiteramos, fuera es-
tablecida normativamente en el D. S. N.º 008-2020-SA (11-03-2020). Empero, con posterioridad
(15-03-2020), al considerar necesario fijar medidas excepcionales y adicionales para la protec-
ción eficaz de la vida y la salud, acudió a la aplicación del régimen de excepción (declaratoria
de Estado de Emergencia) contenido en el art. 137.1 de la Constitución Política; de este modo,
si bien consideró el carácter de ultima ratio del régimen de excepción; no obstante, discurrimos
que el Poder Ejecutivo ni siquiera tuvo la posibilidad de evaluar la efectividad y el cumplimiento
de las medidas interpuestas en el D.S. N.º 008-2020-SA pues declaró Estado de Emergencia
cuatro días después de haber decretado la Emergencia Sanitaria; además, dicho decreto —por
cuanto establecía una Emergencia Sanitaria a nivel nacional— debió contener, con características
propias y previamente analizadas, la medida de seguridad Cuarentena contenida en el art. 130.b
de la Ley N.º 26842-Ley General de Salud; para que así, se acuda como último mecanismo jurí-
dico de respuesta, al régimen de excepción.
Agregado a lo anotado, puntualícese que, en el Perú no existen mecanismos legales ordinarios
destinados a corregir y/o prevenir una circunstancia grave cuya existencia ponga en peligro la
vida de la nación; por lo que, se hace imperioso diseñar un marco normativo particular que ten-
ga la finalidad de constituir una medida de aplicación previa al régimen de excepción, dado el
carácter de extraordinario y de última ratio que el mismo supone.
4 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Transitoriedad del régimen de excepción
El art. 1 precisa la declaración de Estado de Emer-
gencia, tipo del régimen de excepción, por las
graves circunstancias que afectan la vida de la
Nación a consecuencia del brote del COVID-19,
por el periodo de quince (15) días calendario.
COMENTARIO
El periodo erigido se efectúa en observancia de lo dispuesto en el art. 137.1 de la Constitución
Política, mismo que fija la transitoriedad del régimen de excepción. Asimismo, el D.S. no estable-
ce la justificación de la adopción del plazo de 15 días; no obstante, deducimos que este tiempo
ha sido fijado según necesidad para conjurar la situación de anormalidad. (Sentencia del Tribunal
Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18). Además,
a la fecha (junio 2020), la vigencia del Estado de Emergencia ha sido prorrogada en cinco opor-
tunidades, cuyo detalle es el siguiente: a) D.S. N.º 051-2020-PCM (trece (13) días calendario, a
partir del 31 de marzo de 2020), b) D.S. N.º 064-2020-PCM (catorce (14) días calendario, a partir
del 13 de abril de 2020 hasta el 26 de abril de 2020), c) D.S. N.º 075-2020-PCM (catorce (14)
días calendario, a partir del 27 de abril de 2020 hasta el 10 de mayo de 2020), d) D.S. N.º 083-
2020-PCM (catorce (14) días calendario, a partir del 11 de mayo de 2020 hasta el 24 de mayo
de 2020); y, e) D.S N.º 094-2020-PCM (a partir del 25 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de
2020); tales periodos han sido fijados atendiendo a las graves circunstancias que afectan la vida
de la nación por el brote de COVID-19 y no exceden a 60 días calendarios por cada prórroga;
este último aspecto ha sido considerado por el Decreto Supremo N° 083-2020-PCM, de fecha 9
de mayo de 2020, que a la letra indica: «Que, el numeral 1 del artículo 137 de la Constitución
establece que la prórroga del estado de emergencia requiere nuevo decreto, que no puede exce-
der en cada caso de sesenta (60) días» (cursiva agregada).
Al respecto, debemos comentar que, el art. 137.1 de la Constitución fija el plazo máximo de 60
días como duración del Estado de Emergencia, pudiendo ser prorrogable; en tal medida, el texto
constitucional no establece el plazo máximo de prórroga ni los periodos o momentos en los que
se daría la misma; empero, si bien el Tribunal Constitucional no ha sentado opinión sobre el
particular, sí ha indicado que, «la prolongación indebida e inexcusable del régimen de excep-
ción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política» (Sentencia del
Tribunal Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18);
a su vez, la prórroga al régimen de excepción de Estado de emergencia, obedece a la existencia
de la circunstancia grave, que es de carácter eventual; y que, en el caso peruano es la Pandemia
por COVID-19, la cual atenta contra la vida de la comunidad política y que, al mismo tiempo,
reiteramos, es razón para la aplicación del régimen de excepción.
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
2 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Existencia o peligro inminente de una grave
circunstancia de anormalidad
Uno de los considerandos señala: «Que, la Or-
ganización Mundial de la Salud ha calificado,
con fecha 11 de marzo de 2020, el brote del CO-
VID-19 como una pandemia al haberse extendi-
do en más de cien países del mundo de manera
simultánea».
COMENTARIO
El Poder Ejecutivo considera como circunstancia de anormalidad grave, la existencia de la Pan-
demia por la enfermedad COVID-19, la cual afecta a los ciudadanos peruanos y constituye, en
caso se propague, un peligro para la vida y la salud pública. Por tanto, bajo su miramiento, este
hecho supone una circunstancia que afecta la vida de la nación.
Empero, consideramos que el Poder Ejecutivo debió no solo enunciar sino justificar, argumenta-
tivamente, respecto a la afectación a la vida de la nación; toda vez que este aspecto es determi-
nante para la aplicación del régimen de excepción, el cual trae consigo, entre otros efectos, la
suspensión o restricción de derechos fundamentales de la persona, cuya observancia es ineludi-
ble en un Estado Democrático. Asimismo, tal justificación permitirá que el régimen de excepción
«mantenga» su carácter extraordinario en cuanto a su aplicación; para así, no «normalizarlo» y,
por ende, no desnaturalizarlo.
3 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Imposibilidad de resolver las situaciones de
anormalidad a través del uso de los procedi-
mientos legales ordinarios.
Los considerandos establecidos en el Decreto,
precisan:
«Que, mediante Decreto Supremo N.º 008-2020-
SA se declaró la Emergencia Sanitaria a nivel na-
cional por el plazo de noventa (90) días calenda-
rio, y se dictaron medidas para la prevención y
control para evitar la propagación del COVID-19;
Que, no obstante, dicha medida, se aprecia la ne-
cesidad que el Estado adopte medidas adicionales
y excepcionales para proteger eficientemente la
vida y la salud de la población, reduciendo la po-
sibilidad del incremento del número de afectados
por el COVID-19, sin afectarse la prestación de
los servicios básicos, así como la salud y alimen-
tación de la población».
COMENTARIO
De los considerandos anotados se aprecia que, previamente a la aplicación del régimen de ex-
cepción (Estado de Emergencia), el Presidente de la República, con el voto aprobatorio del Con-
sejo de Ministros, emitió —con fecha 11 de marzo de 2020, mismo día que la OMS declaró la
Pandemia por COVID-19— el DS. N.º 008-2020-SA mediante el cual, teniendo en cuenta la
existencia de la Pandemia, decretó Emergencia Sanitaria a nivel nacional por el periodo de 90
días calendarios y estableció una serie de medidas de prevención y control a ser observadas en
espacios públicos y privados. No obstante, conforme se desprende del D.S. N.º 044-2020-PCM,
que motiva el comentario, el Poder Ejecutivo realiza una apreciación a la medida establecida
por D.S. N.º 008-2020-SA, indicando que, para «proteger eficientemente la vida y la salud de la
población, reduciendo la posibilidad del incremento del número de afectados por el COVID-19»
(D.S N.º 044-2020-PCM; resaltado agregado), se hace necesaria la intervención estatal para esta-
blecer medidas adicionales y excepcionales.
De ello se aprecia que, de un lado, el Poder Ejecutivo instituyó como medida previa a la aplica-
ción del régimen de excepción, la emergencia sanitaria a nivel nacional que, reiteramos, fuera es-
tablecida normativamente en el D. S. N.º 008-2020-SA (11-03-2020). Empero, con posterioridad
(15-03-2020), al considerar necesario fijar medidas excepcionales y adicionales para la protec-
ción eficaz de la vida y la salud, acudió a la aplicación del régimen de excepción (declaratoria
de Estado de Emergencia) contenido en el art. 137.1 de la Constitución Política; de este modo,
si bien consideró el carácter de ultima ratio del régimen de excepción; no obstante, discurrimos
que el Poder Ejecutivo ni siquiera tuvo la posibilidad de evaluar la efectividad y el cumplimiento
de las medidas interpuestas en el D.S. N.º 008-2020-SA pues declaró Estado de Emergencia
cuatro días después de haber decretado la Emergencia Sanitaria; además, dicho decreto —por
cuanto establecía una Emergencia Sanitaria a nivel nacional— debió contener, con características
propias y previamente analizadas, la medida de seguridad Cuarentena contenida en el art. 130.b
de la Ley N.º 26842-Ley General de Salud; para que así, se acuda como último mecanismo jurí-
dico de respuesta, al régimen de excepción.
Agregado a lo anotado, puntualícese que, en el Perú no existen mecanismos legales ordinarios
destinados a corregir y/o prevenir una circunstancia grave cuya existencia ponga en peligro la
vida de la nación; por lo que, se hace imperioso diseñar un marco normativo particular que ten-
ga la finalidad de constituir una medida de aplicación previa al régimen de excepción, dado el
carácter de extraordinario y de última ratio que el mismo supone.
4 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Transitoriedad del régimen de excepción
El art. 1 precisa la declaración de Estado de Emer-
gencia, tipo del régimen de excepción, por las
graves circunstancias que afectan la vida de la
Nación a consecuencia del brote del COVID-19,
por el periodo de quince (15) días calendario.
COMENTARIO
El periodo erigido se efectúa en observancia de lo dispuesto en el art. 137.1 de la Constitución
Política, mismo que fija la transitoriedad del régimen de excepción. Asimismo, el D.S. no estable-
ce la justificación de la adopción del plazo de 15 días; no obstante, deducimos que este tiempo
ha sido fijado según necesidad para conjurar la situación de anormalidad. (Sentencia del Tribunal
Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18). Además,
a la fecha (junio 2020), la vigencia del Estado de Emergencia ha sido prorrogada en cinco opor-
tunidades, cuyo detalle es el siguiente: a) D.S. N.º 051-2020-PCM (trece (13) días calendario, a
partir del 31 de marzo de 2020), b) D.S. N.º 064-2020-PCM (catorce (14) días calendario, a partir
del 13 de abril de 2020 hasta el 26 de abril de 2020), c) D.S. N.º 075-2020-PCM (catorce (14)
días calendario, a partir del 27 de abril de 2020 hasta el 10 de mayo de 2020), d) D.S. N.º 083-
2020-PCM (catorce (14) días calendario, a partir del 11 de mayo de 2020 hasta el 24 de mayo
de 2020); y, e) D.S N.º 094-2020-PCM (a partir del 25 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de
2020); tales periodos han sido fijados atendiendo a las graves circunstancias que afectan la vida
de la nación por el brote de COVID-19 y no exceden a 60 días calendarios por cada prórroga;
este último aspecto ha sido considerado por el Decreto Supremo N° 083-2020-PCM, de fecha 9
de mayo de 2020, que a la letra indica: «Que, el numeral 1 del artículo 137 de la Constitución
establece que la prórroga del estado de emergencia requiere nuevo decreto, que no puede exce-
der en cada caso de sesenta (60) días» (cursiva agregada).
Al respecto, debemos comentar que, el art. 137.1 de la Constitución fija el plazo máximo de 60
días como duración del Estado de Emergencia, pudiendo ser prorrogable; en tal medida, el texto
constitucional no establece el plazo máximo de prórroga ni los periodos o momentos en los que
se daría la misma; empero, si bien el Tribunal Constitucional no ha sentado opinión sobre el
particular, sí ha indicado que, «la prolongación indebida e inexcusable del régimen de excep-
ción, además de desvirtuar su razón de ser, vulnera la propia autoridad política» (Sentencia del
Tribunal Constitucional, de fecha 16-03-2004, recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC. F.J. 18);
a su vez, la prórroga al régimen de excepción de Estado de emergencia, obedece a la existencia
de la circunstancia grave, que es de carácter eventual; y que, en el caso peruano es la Pandemia
por COVID-19, la cual atenta contra la vida de la comunidad política y que, al mismo tiempo,
reiteramos, es razón para la aplicación del régimen de excepción.
142 143QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Por consiguiente, bajo tales miramientos, se hace necesario que normativamente se regule acerca
de la prórroga del régimen de excepción, básicamente, en cuanto a la especificación de criterios
para acudir a esta medida; ello permitirá no desvirtuar la naturaleza del propio régimen, definida
entre otros aspectos, por su carácter extraordinario.
Por otra parte, existe incertidumbre respecto a la duración de la Pandemia por COVID-19 —cir-
cunstancia que ha motivado el establecimiento y la prórroga temporal del Estado de Emergencia
en el Perú—; ello, por cuanto —sin perjuicio de que, hasta la fecha (junio 2020), científicos de
distintas nacionalidades vienen trabajando para encontrar una vacuna o un medicamento efec-
tivo contra tal enfermedad—, en opinión de Michael Ryan, director ejecutivo del Programa de
Emergencias Sanitarias de la OMS, «existe la posibilidad de que la enfermedad COVID-19 nunca
desaparezca y se convierta en un padecimiento endémico» (Sierra, 2020); además, en opinión
de José Antonio López Guerrero, virólogo y catedrático de Microbiología en el Departamento
de Biología Molecular de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) de España, el virus «está
tan extendido que se va a quedar. Tiene tal capacidad para dispersarse que ya no va a desapa-
recer» (La República, 18 de mayo 2020). Siendo esto así, nos encontramos ante una situación
de anormalidad carente de tiempo definido y que, por ende, no reviste la peculiaridad para ser
considerada como causal para la aplicación del régimen de excepción en el Perú pues, reitera-
mos, —conforme señala el art. 137 y la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP.
N° 0017-2003-AI/TC—, para acudir a un régimen de excepción se requiere, entre otros presu-
puestos, existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad que afecte la
supervivencia del Estado y que, a su vez, este régimen sea temporal o eventual en tanto se logre
conjurar la situación de anormalidad.
Por tanto, se haría necesario, —si no se quiere desnaturalizar la institución del régimen de ex-
cepción en el Perú— que se observe, de un lado, reformular íntegramente los presupuestos y las
características de este régimen; que, nos atrevemos a decir, tendrá que hacerse considerando su
naturaleza jurídica para así respetar su sentido como instituto jurídico constitucional; o, de otro
lado, conservar el tratamiento normativo que tenemos, pero respetando su razón de ser en tanto
mecanismo extraordinario, cuya aplicación no solo genera particular escenario respecto a los
derechos fundamentales, elementos esenciales subyacentes del ordenamiento jurídico; sino que,
exige, no sea «normalizada».
5 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Determinación espacial del régimen de ex-
cepción.
El DS señala que el ámbito de aplicación es a ni-
vel nacional.
COMENTARIO
La determinación espacial del régimen de excepción se encuentra establecida en el art. 137.1 de
la Constitución Política y es definida considerando el ámbito en el cual se presenta la situación
de anormalidad a fin de que los esfuerzos del Estado se orienten a la restitución de esta última.
6 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Restricción transitoria de determinados dere-
chos constitucionales
El art. 3 del D.S. señala la suspensión del ejercicio
de derechos constitucionales relativos a la liber-
tad y la seguridad personales, la inviolabilidad del
domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en
el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y
12 del art. 2 y en el inciso 24, apartado f del mis-
mo artículo de la Constitución Política del Perú.
Asimismo, el art. 4 especifica las limitaciones al
ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de
las personas durante la vigencia del Estado de
Emergencia, permitiéndose la circulación en vías
públicas únicamente para la prestación y acceso
a servicios y bienes esenciales.
COMENTARIO
Se observa la aplicación de lo regulado en el art. 137.1 del texto constitucional en relación a
la consideración de suspensión o restricción, en el ejercicio, de determinados derechos consti-
tucionales. Recuérdese que un régimen de excepción trae como consecuencia la restricción o
suspensión del ejercicio de determinados derechos constitucionales, particularmente de aquellos
que la norma indica. Además, según lo indicado en el art. 27.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), del año 1969 y reconocida por el Perú, en caso de
amenaza a la independencia o seguridad del Estado, no se encuentra autorizada la suspensión de
los siguientes derechos: Reconocimiento de la Personalidad Jurídica, vida, integridad personal,
prohibición de la esclavitud y servidumbre, principio de legalidad y de retroactividad, libertad de
conciencia y de religión, protección a la familia, nombre, derechos del niño, nacionalidad y dere-
chos políticos, ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
De esta manera, corresponde formular la interrogante: ¿qué sucede con los demás derechos cons-
titucionales que no se ven restringidos o suspendidos durante la vigencia del Estado de Emer-
gencia como régimen de excepción? ¿Pueden ser ejercidos por su titular durante este contexto
excepcional? Por supuesto, tales cuestionamientos tienen respuestas lógicas; pues, los derechos
constitucionales no comprendidos en el art. 137.1 de la Constitución, mantienen su eficacia;
no obstante, se puntualizan tales interrogantes para comentar respecto a que existen derechos
constitucionales que, debido al contexto, no pueden ser plenamente ejercidos, tal es el caso, por
citar algunos, de la educación y al disfrute del tiempo libre.
Como puede apreciarse, el aspecto de suspensión o restricción en el ejercicio de derechos fun-
damentales es consecuencia de la aplicación del régimen de excepción; por tal razón, dicho
régimen debe aplicarse como última medida para restablecer el orden interno ante presencia de
situaciones de anormalidad que pudieran atentar contra la estabilidad política.
7 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Aplicación, con criterio de proporcionalidad
y razonabilidad, de aquellas medidas que se
supone permitirán el restablecimiento de la
normalidad constitucional.
El D.S. establece diferentes medidas; tales como:
a) El aislamiento social obligatorio (cuarentena)
(art. 1), b) Acceso a servicios públicos y bienes y
servicios esenciales (art. 2), c) Medidas para cir-
cular por las vías de uso público para la presta-
ción y acceso a determinados servicios y bienes
esenciales (art. 4), d) Medidas dirigidas a reforzar
el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio
nacional (art. 5), e) Medidas para el aseguramien-
to del suministro de bienes y servicios necesarios
para la protección de la salud pública (art. 6), f).
Restricciones en el ámbito de la actividad co-
mercial, actividades culturales, establecimientos
y actividades recreativas, hoteles y restaurantes
(art.7), g) Cierre temporal de fronteras (art.8), h)
Del transporte en el territorio nacional (art 9), i)
De la intervención de la Policía Nacional del Perú
y de las Fuerzas Armadas (art.10), j) Entidades
competentes para el cumplimiento del presente
decreto supremo (art.11).
COMENTARIO
No es nuestro propósito establecer análisis sobre cada una de las medidas, ello será materia de
otro trabajo. Sin embargo, debe indicarse que, en el marco del régimen de excepción, el Poder
Ejecutivo se encuentra investido de la facultad para instaurar lineamientos o medidas, que son es-
trategias concretas cuyo propósito es restablecer el orden y garantizar, así, la vida de la nación. El
art. 137.1 de la Constitución otorga, al Presidente de la República, la posibilidad para que duran-
te el Estado de Emergencia pueda disponer que las Fuerzas Armadas realicen control del orden
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
Por consiguiente, bajo tales miramientos, se hace necesario que normativamente se regule acerca
de la prórroga del régimen de excepción, básicamente, en cuanto a la especificación de criterios
para acudir a esta medida; ello permitirá no desvirtuar la naturaleza del propio régimen, definida
entre otros aspectos, por su carácter extraordinario.
Por otra parte, existe incertidumbre respecto a la duración de la Pandemia por COVID-19 —cir-
cunstancia que ha motivado el establecimiento y la prórroga temporal del Estado de Emergencia
en el Perú—; ello, por cuanto —sin perjuicio de que, hasta la fecha (junio 2020), científicos de
distintas nacionalidades vienen trabajando para encontrar una vacuna o un medicamento efec-
tivo contra tal enfermedad—, en opinión de Michael Ryan, director ejecutivo del Programa de
Emergencias Sanitarias de la OMS, «existe la posibilidad de que la enfermedad COVID-19 nunca
desaparezca y se convierta en un padecimiento endémico» (Sierra, 2020); además, en opinión
de José Antonio López Guerrero, virólogo y catedrático de Microbiología en el Departamento
de Biología Molecular de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) de España, el virus «está
tan extendido que se va a quedar. Tiene tal capacidad para dispersarse que ya no va a desapa-
recer» (La República, 18 de mayo 2020). Siendo esto así, nos encontramos ante una situación
de anormalidad carente de tiempo definido y que, por ende, no reviste la peculiaridad para ser
considerada como causal para la aplicación del régimen de excepción en el Perú pues, reitera-
mos, —conforme señala el art. 137 y la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el EXP.
N° 0017-2003-AI/TC—, para acudir a un régimen de excepción se requiere, entre otros presu-
puestos, existencia o peligro inminente de una grave circunstancia de anormalidad que afecte la
supervivencia del Estado y que, a su vez, este régimen sea temporal o eventual en tanto se logre
conjurar la situación de anormalidad.
Por tanto, se haría necesario, —si no se quiere desnaturalizar la institución del régimen de ex-
cepción en el Perú— que se observe, de un lado, reformular íntegramente los presupuestos y las
características de este régimen; que, nos atrevemos a decir, tendrá que hacerse considerando su
naturaleza jurídica para así respetar su sentido como instituto jurídico constitucional; o, de otro
lado, conservar el tratamiento normativo que tenemos, pero respetando su razón de ser en tanto
mecanismo extraordinario, cuya aplicación no solo genera particular escenario respecto a los
derechos fundamentales, elementos esenciales subyacentes del ordenamiento jurídico; sino que,
exige, no sea «normalizada».
5 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Determinación espacial del régimen de ex-
cepción.
El DS señala que el ámbito de aplicación es a ni-
vel nacional.
COMENTARIO
La determinación espacial del régimen de excepción se encuentra establecida en el art. 137.1 de
la Constitución Política y es definida considerando el ámbito en el cual se presenta la situación
de anormalidad a fin de que los esfuerzos del Estado se orienten a la restitución de esta última.
6 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Restricción transitoria de determinados dere-
chos constitucionales
El art. 3 del D.S. señala la suspensión del ejercicio
de derechos constitucionales relativos a la liber-
tad y la seguridad personales, la inviolabilidad del
domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en
el territorio comprendidos en los incisos 9, 11 y
12 del art. 2 y en el inciso 24, apartado f del mis-
mo artículo de la Constitución Política del Perú.
Asimismo, el art. 4 especifica las limitaciones al
ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de
las personas durante la vigencia del Estado de
Emergencia, permitiéndose la circulación en vías
públicas únicamente para la prestación y acceso
a servicios y bienes esenciales.
COMENTARIO
Se observa la aplicación de lo regulado en el art. 137.1 del texto constitucional en relación a
la consideración de suspensión o restricción, en el ejercicio, de determinados derechos consti-
tucionales. Recuérdese que un régimen de excepción trae como consecuencia la restricción o
suspensión del ejercicio de determinados derechos constitucionales, particularmente de aquellos
que la norma indica. Además, según lo indicado en el art. 27.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), del año 1969 y reconocida por el Perú, en caso de
amenaza a la independencia o seguridad del Estado, no se encuentra autorizada la suspensión de
los siguientes derechos: Reconocimiento de la Personalidad Jurídica, vida, integridad personal,
prohibición de la esclavitud y servidumbre, principio de legalidad y de retroactividad, libertad de
conciencia y de religión, protección a la familia, nombre, derechos del niño, nacionalidad y dere-
chos políticos, ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
De esta manera, corresponde formular la interrogante: ¿qué sucede con los demás derechos cons-
titucionales que no se ven restringidos o suspendidos durante la vigencia del Estado de Emer-
gencia como régimen de excepción? ¿Pueden ser ejercidos por su titular durante este contexto
excepcional? Por supuesto, tales cuestionamientos tienen respuestas lógicas; pues, los derechos
constitucionales no comprendidos en el art. 137.1 de la Constitución, mantienen su eficacia;
no obstante, se puntualizan tales interrogantes para comentar respecto a que existen derechos
constitucionales que, debido al contexto, no pueden ser plenamente ejercidos, tal es el caso, por
citar algunos, de la educación y al disfrute del tiempo libre.
Como puede apreciarse, el aspecto de suspensión o restricción en el ejercicio de derechos fun-
damentales es consecuencia de la aplicación del régimen de excepción; por tal razón, dicho
régimen debe aplicarse como última medida para restablecer el orden interno ante presencia de
situaciones de anormalidad que pudieran atentar contra la estabilidad política.
7 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Aplicación, con criterio de proporcionalidad
y razonabilidad, de aquellas medidas que se
supone permitirán el restablecimiento de la
normalidad constitucional.
El D.S. establece diferentes medidas; tales como:
a) El aislamiento social obligatorio (cuarentena)
(art. 1), b) Acceso a servicios públicos y bienes y
servicios esenciales (art. 2), c) Medidas para cir-
cular por las vías de uso público para la presta-
ción y acceso a determinados servicios y bienes
esenciales (art. 4), d) Medidas dirigidas a reforzar
el Sistema Nacional de Salud en todo el territorio
nacional (art. 5), e) Medidas para el aseguramien-
to del suministro de bienes y servicios necesarios
para la protección de la salud pública (art. 6), f).
Restricciones en el ámbito de la actividad co-
mercial, actividades culturales, establecimientos
y actividades recreativas, hoteles y restaurantes
(art.7), g) Cierre temporal de fronteras (art.8), h)
Del transporte en el territorio nacional (art 9), i)
De la intervención de la Policía Nacional del Perú
y de las Fuerzas Armadas (art.10), j) Entidades
competentes para el cumplimiento del presente
decreto supremo (art.11).
COMENTARIO
No es nuestro propósito establecer análisis sobre cada una de las medidas, ello será materia de
otro trabajo. Sin embargo, debe indicarse que, en el marco del régimen de excepción, el Poder
Ejecutivo se encuentra investido de la facultad para instaurar lineamientos o medidas, que son es-
trategias concretas cuyo propósito es restablecer el orden y garantizar, así, la vida de la nación. El
art. 137.1 de la Constitución otorga, al Presidente de la República, la posibilidad para que duran-
te el Estado de Emergencia pueda disponer que las Fuerzas Armadas realicen control del orden
144 145QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
interno; no obstante, no es la única medida a esgrimir sino que pueden implantarse otras medi-
das, las cuales no se fijan a discreción sino bajo los criterios de proporcionalidad y razonabilidad,
que importa esencialmente, cohesión entre la medida y la circunstancia de anormalidad; máxime
si el propósito de las medidas impuestas es el restablecimiento a la situación de normalidad.
Así, las medidas impuestas por el gobierno peruano son tendientes a controlar la propagación de
la COVID-19 a efectos de encontrar la estabilidad en la comunidad política.
8 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Finalidad consistente en defender la perdu-
rabilidad y cabal funcionamiento de la orga-
nización político-jurídica.
El D.S. señala en uno de sus considerandos que:
«(…) se aprecia la necesidad que el Estado adopte
medidas adicionales y excepcionales para prote-
ger eficientemente la vida y la salud de la pobla-
ción, reduciendo la posibilidad del incremento
del número de afectados por el COVID-19, sin
afectarse la prestación de los servicios básicos, así
como la salud y alimentación de la población».
COMENTARIO
El Poder Ejecutivo entiende que la Pandemia por COVID-19, presente en el país desde el 06-03-
2020, es circunstancia que afecta la vida de la nación, esencialmente, porque la vida y la salud
pública se ven afectadas; razón por la cual, precisa que, con su actuación, consistente en decla-
rar Estado de Emergencia, podrá tutelar a la población ante la referida amenaza. Sin embargo,
debe indicarse que la finalidad de aplicar el régimen de excepción es defender a la organización
político-jurídica, en otros términos, tutelar a la nación en casos en los que se vea conminada; por
tanto, si este es el fin, el régimen de excepción es legítimo.
9 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Control jurisdiccional y control político par-
lamentario.
El D.S. no menciona respecto a los controles juris-
diccional y político-constitucional.
COMENTARIO
Pese a la no precisión respecto al control, aspecto que no enerva la legitimidad del DS, la apli-
cación del régimen de excepción abre la posibilidad para el ejercicio del control de tipo juris-
diccional y de tipo político parlamentario; el primero, conforme lo indicáramos previamente,
«expresado en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y pro-
porcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de los derechos fundamentales de la persona, y
en el cumplimiento del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decre-
tamiento»; y, el segundo, para el cumplimiento de los principios de rendición de cuentas y res-
ponsabilidad política; ello, conforme lo prescribiera el Tribunal Constitucional en su Sentencia
recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC.
Consideramos pertinente este carácter del régimen de excepción; por cuanto, al ser una medida
jurídica extraordinaria, en la cual el ejercicio del poder se encuentra concentrado en el Ejecutivo,
la existencia de control se hace necesaria pues, de esta forma, no solo se evita arbitrariedades en su
empleo sino, además, se garantiza la naturaleza de este instituto y, por ende, la seguridad jurídica.
De lo anotado, corresponde señalar que, la medida de declaración del Estado
de Emergencia como tipo del régimen excepción, decretada por el Poder Ejecutivo,
responde a los criterios señalados en el art. 137.1 de la Constitución Política; así
como, reúne los aspectos configurativos que caracterizan a un régimen de excepción,
los cuales se encuentran definidos en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaí-
da en el Exp. N.º 0017-2003-AI/TC. Por tanto, la entendemos una medida legítima;
no obstante, como lo hemos puntualizado, de un lado, requiere mayor perfilamiento
a través de la normativa jurídica interna; y, de otro lado, importa entenderla como
una medida de última ratio; evitando, así, normalizarla en su aplicación.
IV. Conclusiones
1. En el Perú, el régimen de excepción encuentra regulación constitucional en
el art.137 de la Constitución Política peruana y tiene su perfilamiento en la ju-
risprudencia del Tribunal Constitucional, órgano de control e interpretación
de la Constitución.
2. El órgano de gobierno del Perú ha acudido al régimen de excepción Estado
de Emergencia, como respuesta jurídica para la prevención y el control de la
Pandemia por COVID-19, presente en su territorio en el año 2020.
3. El gobierno peruano ha emitido el D.S. N.º 044-2020-PCM, mediante el
cual declara el Estado de Emergencia Nacional; mismo que, después de ha-
berlo comentado a la luz de las características del régimen de excepción,
encuentra legitimidad.
4. El Estado de Emergencia, como tipo del régimen de excepción en el Perú,
requiere tratamiento normativo; particularmente en cuanto a la precisión de
sus características de temporalidad y de última ratio. No obstante, pese a ser
una facultad exclusiva del Ejecutivo, su aplicación no debe ser normalizada
sino estrictamente excepcional.
V. Lista de referencias
aŞkiN kiyaĞaN, M. (16 de marzo 2020). Los países que en las últimas 24 horas han
declarado estados de emergencia por el COVID-19. Anadolu Agency. Traducido
por Aicha Sandoval Alaguna. Recuperado de: https://www.aa.com.tr/es/mun-
do/los-pa%C3%ADses-que-en-las-%C3%BAltimas-24-horas-han-declarado-es-
tados-de-emergencia-por-el-covid-19-/1768173
decreto S upreMo N.º 008-2020-SA. (2020). Diario Oficial El Peruano. Recupe-
rado de: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-su-
premo-que-declara-en-emergencia-sanitaria-a-nivel-decreto-supremo-n-
008-2020-sa-1863981-2/
decreto S upreMo N.º 044-2020-PCM. (2020). Diario Oficial El Peruano. Recu-
perado de: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-su-
premo-que-declara-estado-de-emergencia-nacional-po-decreto-supremo-n-
044-2020-pcm-1864948-2/
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
interno; no obstante, no es la única medida a esgrimir sino que pueden implantarse otras medi-
das, las cuales no se fijan a discreción sino bajo los criterios de proporcionalidad y razonabilidad,
que importa esencialmente, cohesión entre la medida y la circunstancia de anormalidad; máxime
si el propósito de las medidas impuestas es el restablecimiento a la situación de normalidad.
Así, las medidas impuestas por el gobierno peruano son tendientes a controlar la propagación de
la COVID-19 a efectos de encontrar la estabilidad en la comunidad política.
8 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Finalidad consistente en defender la perdu-
rabilidad y cabal funcionamiento de la orga-
nización político-jurídica.
El D.S. señala en uno de sus considerandos que:
«(…) se aprecia la necesidad que el Estado adopte
medidas adicionales y excepcionales para prote-
ger eficientemente la vida y la salud de la pobla-
ción, reduciendo la posibilidad del incremento
del número de afectados por el COVID-19, sin
afectarse la prestación de los servicios básicos, así
como la salud y alimentación de la población».
COMENTARIO
El Poder Ejecutivo entiende que la Pandemia por COVID-19, presente en el país desde el 06-03-
2020, es circunstancia que afecta la vida de la nación, esencialmente, porque la vida y la salud
pública se ven afectadas; razón por la cual, precisa que, con su actuación, consistente en decla-
rar Estado de Emergencia, podrá tutelar a la población ante la referida amenaza. Sin embargo,
debe indicarse que la finalidad de aplicar el régimen de excepción es defender a la organización
político-jurídica, en otros términos, tutelar a la nación en casos en los que se vea conminada; por
tanto, si este es el fin, el régimen de excepción es legítimo.
9 CARACTERÍSTICA DEL RÉGIMEN DE
EXCEPCIÓN (EXP. N.º 0017-2003-AI/TC) CONTENIDO DEL D.S. N.º 044-2020-PC M
Control jurisdiccional y control político par-
lamentario.
El D.S. no menciona respecto a los controles juris-
diccional y político-constitucional.
COMENTARIO
Pese a la no precisión respecto al control, aspecto que no enerva la legitimidad del DS, la apli-
cación del régimen de excepción abre la posibilidad para el ejercicio del control de tipo juris-
diccional y de tipo político parlamentario; el primero, conforme lo indicáramos previamente,
«expresado en la verificación jurídica de la aplicación de los principios de razonabilidad y pro-
porcionalidad del acto restrictivo o suspensivo de los derechos fundamentales de la persona, y
en el cumplimiento del íter procedimental exigido por la Constitución para establecer su decre-
tamiento»; y, el segundo, para el cumplimiento de los principios de rendición de cuentas y res-
ponsabilidad política; ello, conforme lo prescribiera el Tribunal Constitucional en su Sentencia
recaída en el EXP. N.º 0017-2003-AI/TC.
Consideramos pertinente este carácter del régimen de excepción; por cuanto, al ser una medida
jurídica extraordinaria, en la cual el ejercicio del poder se encuentra concentrado en el Ejecutivo,
la existencia de control se hace necesaria pues, de esta forma, no solo se evita arbitrariedades en su
empleo sino, además, se garantiza la naturaleza de este instituto y, por ende, la seguridad jurídica.
De lo anotado, corresponde señalar que, la medida de declaración del Estado
de Emergencia como tipo del régimen excepción, decretada por el Poder Ejecutivo,
responde a los criterios señalados en el art. 137.1 de la Constitución Política; así
como, reúne los aspectos configurativos que caracterizan a un régimen de excepción,
los cuales se encuentran definidos en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaí-
da en el Exp. N.º 0017-2003-AI/TC. Por tanto, la entendemos una medida legítima;
no obstante, como lo hemos puntualizado, de un lado, requiere mayor perfilamiento
a través de la normativa jurídica interna; y, de otro lado, importa entenderla como
una medida de última ratio; evitando, así, normalizarla en su aplicación.
IV. Conclusiones
1. En el Perú, el régimen de excepción encuentra regulación constitucional en
el art.137 de la Constitución Política peruana y tiene su perfilamiento en la ju-
risprudencia del Tribunal Constitucional, órgano de control e interpretación
de la Constitución.
2. El órgano de gobierno del Perú ha acudido al régimen de excepción Estado
de Emergencia, como respuesta jurídica para la prevención y el control de la
Pandemia por COVID-19, presente en su territorio en el año 2020.
3. El gobierno peruano ha emitido el D.S. N.º 044-2020-PCM, mediante el
cual declara el Estado de Emergencia Nacional; mismo que, después de ha-
berlo comentado a la luz de las características del régimen de excepción,
encuentra legitimidad.
4. El Estado de Emergencia, como tipo del régimen de excepción en el Perú,
requiere tratamiento normativo; particularmente en cuanto a la precisión de
sus características de temporalidad y de última ratio. No obstante, pese a ser
una facultad exclusiva del Ejecutivo, su aplicación no debe ser normalizada
sino estrictamente excepcional.
V. Lista de referencias
aŞkiN kiyaĞaN, M. (16 de marzo 2020). Los países que en las últimas 24 horas han
declarado estados de emergencia por el COVID-19. Anadolu Agency. Traducido
por Aicha Sandoval Alaguna. Recuperado de: https://www.aa.com.tr/es/mun-
do/los-pa%C3%ADses-que-en-las-%C3%BAltimas-24-horas-han-declarado-es-
tados-de-emergencia-por-el-covid-19-/1768173
decreto S upreMo N.º 008-2020-SA. (2020). Diario Oficial El Peruano. Recupe-
rado de: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-su-
premo-que-declara-en-emergencia-sanitaria-a-nivel-decreto-supremo-n-
008-2020-sa-1863981-2/
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premo-que-declara-estado-de-emergencia-nacional-po-decreto-supremo-n-
044-2020-pcm-1864948-2/
146 147QUAESTIO IURIS •• N° 8N° 8
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
decreto S upreMo N.º 083-2020-PCM. (2020). Diario Oficial El Peruano. Recu-
perado de: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-su-
premo-que-prorroga-el-estado-de-emergencia-naciona-decreto-supremo-n-
083-2020-pcm-1866214-1/
F loreS díaz, c. (2014). El Estado de excepción en la época actual. Apuntes electo-
rales. (50). Pp. 43-86. Recuperado de: https://dialnet.unirioja.es/descarga/
articulo/6426349.pdf
la repúBlica. (18 de mayo de 2020). «No va a desaparecer»: virólogo dice que el
coronavirus se quedará y será estacional. Recuperado de: https://larepubli-
ca.pe/ciencia/2020/06/04/coronavirus-4-virus-potencialmente-mortales-y-
como-aprendimos-a-convivir/
orGaNizacióN M uNdial de la S alud. (2020). Preguntas y respuestas sobre la en-
fermedad por coronavirus (COVID-19). Recuperado de: https://www.who.
int/es/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/advice-for-public/q-a-
coronaviruses
peceS-B arBa, G. (1999). Curso de Derechos Fundamentales. Teoría General. Madrid: Uni-
versidad Carlos III de Madrid. Boletín Oficial del Estado.
S eNteNcia del triBuNal coNStitucioNal peruaNo recaída en el Exp. N.º 0017-
2003-AI/TC, de fecha 16-03-2004.
S eNteNcia del triBuNal coNStitucioNal recaída en el Exp. N.º 0090-2004-AA/TC,
de fecha 05-07-2004
S ierra, M. (14 de mayo de 2020). La esperanza de vida mundial podría reducir a
partir de los efectos de la COVID-19. Sumedico. Recuperado de: https://sume-
dico.lasillarota.com/especialidades/la-pandemia-podria-durar-hasta-5-anos-
oms-covid-19-coronavirus-pandemia-sars-cov-2/323343
S ileS V alleJoS, a. (2015). La emergencia... en el corazón del constitucionalismo
peruano: paradojas, aporías y normalización. THEMIS-Revista de Derecho. (67).
pp. 73-84.
torrealBa duGarte, J. (2017). Los estados de excepción a nivel hispanoamerica-
no como mecanismo de suspensión y limitación de derechos y garantías ante
situaciones extraordinarias. Recuperado de: http://www.congreso.gob.pe/
Docs/DGP/CCEP/files/cursos/2017/files/clase_7_-_estados_de_exc_(judi-
tas_torrealba).pdf
La ley de identidad de género en el Perú
y su necesidad ante el estado
de emergencia por el COVID-19
The law on gender identity in Peru and its
need for the state of emergency by COVID-19
G allardo BardaleS,G allardo BardaleS, Augusto DavidAugusto David((**))
SUMARIO: I. Introducción. II. Desarrollo doctrinario del derecho a la
identidad de género. III. El derecho a la identidad en el Sistema Interna-
cional de los Derec hos Humanos. IV. Marco jurídico que regula el dere-
cho a la identidad de género en el Perú. V. La experiencia latinoamericana
en el reconocimiento del derecho a la identidad de género. VI. Alcan-
ces de una Ley de Identidad de Género en el Perú. VII. Conclusiones.
VIII. Lista de referencias.
Resumen: El presente artículo de investigación expone y justifica la necesi-
dad de contar con una ley que proteja el derecho a la identidad de género
de las personas trans en el Perú, lo que constituye un tema de relevancia
legal que ha sido advertido como consecuencia del estado de emergencia
(*) Abogado. Magister en Estudios Legales Internacionales, con mención en Derechos Humanos
y Género, por American University – Washington College of Law (EE. UU.). Becario Fulbright.
Maestrante en Derecho Penal por la Escuela de Postgrado UNC. Especialización en Derechos
Humanos por la Universidad de Zaragoza – España. Becario del IIDH - CIDH en la Espe-
cialización en Derechos de la Infancia y Litigio Estratégico frente al Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. Fiscal Adjunto de la Tercera Fiscalía Provincial Penal de Cajamarca.
Docente de la Facultad de Derecho UNC. Correo electrónico: agallardob@unc.edu.pe
REVISTAREVISTA
Terán ramírez, Teresa Ysabel
Evaluación a la medida de declaración de estado de emergencia instituida ...
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de fecha 05-07-2004
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La ley de identidad de género en el Perú
y su necesidad ante el estado
de emergencia por el COVID-19
The law on gender identity in Peru and its
need for the state of emergency by COVID-19
G allardo BardaleS,G allardo BardaleS, Augusto DavidAugusto David((**))
SUMARIO: I. Introducción. II. Desarrollo doctrinario del derecho a la
identidad de género. III. El derecho a la identidad en el Sistema Interna-
cional de los Derec hos Humanos. IV. Marco jurídico que regula el dere-
cho a la identidad de género en el Perú. V. La experiencia latinoamericana
en el reconocimiento del derecho a la identidad de género. VI. Alcan-
ces de una Ley de Identidad de Género en el Perú. VII. Conclusiones.
VIII. Lista de referencias.
Resumen: El presente artículo de investigación expone y justifica la necesi-
dad de contar con una ley que proteja el derecho a la identidad de género
de las personas trans en el Perú, lo que constituye un tema de relevancia
legal que ha sido advertido como consecuencia del estado de emergencia
(*) Abogado. Magister en Estudios Legales Internacionales, con mención en Derechos Humanos
y Género, por American University – Washington College of Law (EE. UU.). Becario Fulbright.
Maestrante en Derecho Penal por la Escuela de Postgrado UNC. Especialización en Derechos
Humanos por la Universidad de Zaragoza – España. Becario del IIDH - CIDH en la Espe-
cialización en Derechos de la Infancia y Litigio Estratégico frente al Sistema Interamericano
de Derechos Humanos. Fiscal Adjunto de la Tercera Fiscalía Provincial Penal de Cajamarca.
Docente de la Facultad de Derecho UNC. Correo electrónico: agallardob@unc.edu.pe