129QUAESTIO IURIS • N° 7
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
Competencias, mecanismos jurídicos
y espacios de los gobiernos subnacionales
para vincularse internacionalmente
Competences, legal mechanisms and
spaces of subnational governments to link
up internationally
dávila elguera, Daél Carlos(*)
SUMARIO: I. Introducción: el Perú en actual la coyuntura internacional.
II. Aparición de los gobiernos subnacionales en el escenario internacio-
nal. III. Competencias de los gobiernos subnacionales para vincularse
internacionalmente. IV. Mecanismos jurídicos de los gobiernos subna-
cionales para vincularse internacionalmente. V. Los gobiernos subnacio-
nales y los objetivos de política exterior. VI. Mecanismos de los gobiernos
subnacionales para vincularse internacionalmente. VII. Conclusiones.
VIII. Lista de referencias.
Resumen: El Estado ha dejado de ser el único actor en las relaciones interna-
cionales para dar paso, entre diversos actores, a que los gobiernos subnacio-
nales tengan competencias y mecanismos jurídicos para vincularse interna-
cionalmente. Dichas competencias iniciadas con Constitución de 1979, han
continuado en la Constitución de 1993 y producto de la descentralización se
han materializado en las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipa-
(*) Diplomático, abogado y sociólogo con maestrías en Diplomacia y Relaciones Internacionales,
Gerencia Social y Políticas Públicas. Email: ddavilae@rree.gob.pe
130Dávila Elguera, Daél Carlos
lidades. Actualmente, los gobiernos subnacionales cumplen un papel impor-
tante en los objetivos de política exterior peruana, pues a través de diversos
mecanismos jurídicos fomentan la integración regional y posicionan al Perú
como una potencia regional intermedia.
Abstract: The Stated has ceased to be the unique actor in international re-
lations. Nowadays, subnational governments have legal competence to link
internationally, whiting the framework of national foreign policy goals. Those
competences, which were stablished in the 1979 Constitution have continued
in the 1993 Constitution and, as a result of the process of decentralization,
have enacted in the regional government and municipalities law. Currently
subnational governments play an important role in Peruvian foreign policy
objectives promoting regional integration.
Palabras claves: Relaciones internacionales, paradiplomacia, acuerdos de
hermanamiento, acuerdos interinstitucionales y comité de frontera.
I. Introducción: el Perú en la actual la coyuntura internacional
Durante mucho tiempo el Estado, constituido por sus elementos de pobla-
ción, territorio y gobierno fue considerado como el único y principal actor para
relacionarse internacionalmente. Desde el punto de vista del Derecho Internacio-
nal Público, se considera al Estado como el único sujeto de derecho internacional
con capacidad activa y pasiva, que manifiesta su voluntad y se obliga jurídicamente,
a través del tratado, a su cumplimiento. Desde la óptica de la Ciencia Política – Re-
laciones Internacionales, el Estado es considerado el único actor con capacidad de
influir en las relaciones de poder a nivel internacional para el logro de sus objetivos.
Tras el fin de la Guerra Fría, la hegemonía liberal se apoyó en el proceso de
globalización de las comunicaciones, para que de manera bilateral o a través de
nuevos organismos internacionales(1) se promoviera la apertura de mercados, la
defensa por los derechos humanos y el sistema democrático (2). Se esperaba que las
(1) En la doctrina del Derecho Internacional Público se considera que además de las organiza-
ciones internacionales, son sujetos del derecho internacional los movimientos de liberación
nacional, los cuales fueron nacieron a mediados del siglo XX y se otorgaba personería jurídica
a los pueblos que luchen por su independencia. Del mismo modo, están los grupos belige-
rantes, que se sitúan en una lucha para sustituir al gobierno, para lo cual deben de dominar
una porción del territorio, contar con un gobierno regular y una conducción organizada
de la lucha, además de tener unas fuerzas armadas organizadas jerárquicamente, que usen
distintivos y que porten armas en un lugar fijo y visible.
(2) En el caso peruano la Constitución de 1993, en el capítulo económico adoptó las recetas del
Consenso de Washington, las cuales limitaban la intervención estatal en la economía y la
apertura de mercados
lidades. Actualmente, los gobiernos subnacionales cumplen un papel impor-
tante en los objetivos de política exterior peruana, pues a través de diversos
mecanismos jurídicos fomentan la integración regional y posicionan al Perú
como una potencia regional intermedia.
Abstract: The Stated has ceased to be the unique actor in international re-
lations. Nowadays, subnational governments have legal competence to link
internationally, whiting the framework of national foreign policy goals. Those
competences, which were stablished in the 1979 Constitution have continued
in the 1993 Constitution and, as a result of the process of decentralization,
have enacted in the regional government and municipalities law. Currently
subnational governments play an important role in Peruvian foreign policy
objectives promoting regional integration.
Palabras claves: Relaciones internacionales, paradiplomacia, acuerdos de
hermanamiento, acuerdos interinstitucionales y comité de frontera.
I. Introducción: el Perú en la actual la coyuntura internacional
Durante mucho tiempo el Estado, constituido por sus elementos de pobla-
ción, territorio y gobierno fue considerado como el único y principal actor para
relacionarse internacionalmente. Desde el punto de vista del Derecho Internacio-
nal Público, se considera al Estado como el único sujeto de derecho internacional
con capacidad activa y pasiva, que manifiesta su voluntad y se obliga jurídicamente,
a través del tratado, a su cumplimiento. Desde la óptica de la Ciencia Política – Re-
laciones Internacionales, el Estado es considerado el único actor con capacidad de
influir en las relaciones de poder a nivel internacional para el logro de sus objetivos.
Tras el fin de la Guerra Fría, la hegemonía liberal se apoyó en el proceso de
globalización de las comunicaciones, para que de manera bilateral o a través de
nuevos organismos internacionales(1) se promoviera la apertura de mercados, la
defensa por los derechos humanos y el sistema democrático (2). Se esperaba que las
(1) En la doctrina del Derecho Internacional Público se considera que además de las organiza-
ciones internacionales, son sujetos del derecho internacional los movimientos de liberación
nacional, los cuales fueron nacieron a mediados del siglo XX y se otorgaba personería jurídica
a los pueblos que luchen por su independencia. Del mismo modo, están los grupos belige-
rantes, que se sitúan en una lucha para sustituir al gobierno, para lo cual deben de dominar
una porción del territorio, contar con un gobierno regular y una conducción organizada
de la lucha, además de tener unas fuerzas armadas organizadas jerárquicamente, que usen
distintivos y que porten armas en un lugar fijo y visible.
(2) En el caso peruano la Constitución de 1993, en el capítulo económico adoptó las recetas del
Consenso de Washington, las cuales limitaban la intervención estatal en la economía y la
apertura de mercados
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organizaciones internacionales (3) sean la plataforma para seguir expandiendo el
orden liberal, en algunos casos con la participación del sector privado (4).
Todo parecía indicar, siguiendo las ideas de Fukuyama, tras la globaliza-
ción, expansión de la cultura de occidente y la apertura de mercados, se aveci-
naba el fin de la historia, como un escenario común a las naciones, sin mayores
conflictos por diferencias ideológicas como las de bloques socialistas o capita-
listas. Sin embargo, fue Huntington, cuyos análisis fueron los más indicados
para afirmar que el presente sería un constante choque de civilizaciones, pues
además de diferentes sistemas económicos se encuentran presentes en diferen-
tes sociedades las diferencias culturales, sociales, étnicas y religiosas que buscan
mantenerse a pesar de la globalización (5) .
En la actualidad, nos encontramos en un momento de bisagra pues la globali-
zación ha traído consecuencias locales en diferentes Estados que están forzando a
los sus políticos a tomar posiciones más nacionalistas. Los promotores del orden li-
beral han visto como las empresas han trasladado sus fábricas a países asiáticos don-
de los costos de producción son menores y con ello han dejado en el desempleo a
poblaciones, quienes en algunos casos culpan a los migrantes como los causantes
de las menores oportunidades laborales que existen en el mercado.
Del mismo modo, condenan la supremacía constitucional de algunos organis-
mos internacionales, como la Unión Europea, que limita el libre ejercicio de po-
líticas fiscales, laborales o migratorias. Por lo tanto muchos movimientos políticos
nacionalistas y proteccionistas han florecido y han cuestionado el orden liberal que
se vive en la actualidad.
(3) Desde la teoría de las relaciones internacionales, se busca explicar el comportamiento
racional de los Estados y su participación en los organismos internacionales, asumiendo
dicha participación será más activa en la medida que mayores beneficios lleve para el Estado
participante y podrá obstruir su participación en la medida que sienta que pierda poder
dentro de esos espacios. Bajo el análisis del Derecho Internacional Público, se concuerda
en que la organización internacional es una asociación voluntaria de sujetos de Derecho
Internacional con voluntad propia y destinada a alcanzar objetivos comunes (Brownlie,
1995). Las competencias de cada organización son derivadas y dependen de las compe-
tencias que hayan decido brindar los Estados.
(4) Ejemplo de ello es la alianza del Pacifico, la cual promueve una integración profunda que
impulse un mayor crecimiento económico y cuenta con un foro empresarial cuyas conclu-
siones son consideradas por los Estados.
(5) Los conflictos del 11 de setiembre y las posteriores guerras del presente siglo con grupos
islamistas son el producto de los conflictos de grupos que se enfrentan a Estados, los que a
su vez utilizan coaliciones y organizaciones internacionales defensivas para hacerles frente.
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organizaciones internacionales (3) sean la plataforma para seguir expandiendo el
orden liberal, en algunos casos con la participación del sector privado (4).
Todo parecía indicar, siguiendo las ideas de Fukuyama, tras la globaliza-
ción, expansión de la cultura de occidente y la apertura de mercados, se aveci-
naba el fin de la historia, como un escenario común a las naciones, sin mayores
conflictos por diferencias ideológicas como las de bloques socialistas o capita-
listas. Sin embargo, fue Huntington, cuyos análisis fueron los más indicados
para afirmar que el presente sería un constante choque de civilizaciones, pues
además de diferentes sistemas económicos se encuentran presentes en diferen-
tes sociedades las diferencias culturales, sociales, étnicas y religiosas que buscan
mantenerse a pesar de la globalización (5) .
En la actualidad, nos encontramos en un momento de bisagra pues la globali-
zación ha traído consecuencias locales en diferentes Estados que están forzando a
los sus políticos a tomar posiciones más nacionalistas. Los promotores del orden li-
beral han visto como las empresas han trasladado sus fábricas a países asiáticos don-
de los costos de producción son menores y con ello han dejado en el desempleo a
poblaciones, quienes en algunos casos culpan a los migrantes como los causantes
de las menores oportunidades laborales que existen en el mercado.
Del mismo modo, condenan la supremacía constitucional de algunos organis-
mos internacionales, como la Unión Europea, que limita el libre ejercicio de po-
líticas fiscales, laborales o migratorias. Por lo tanto muchos movimientos políticos
nacionalistas y proteccionistas han florecido y han cuestionado el orden liberal que
se vive en la actualidad.
(3) Desde la teoría de las relaciones internacionales, se busca explicar el comportamiento
racional de los Estados y su participación en los organismos internacionales, asumiendo
dicha participación será más activa en la medida que mayores beneficios lleve para el Estado
participante y podrá obstruir su participación en la medida que sienta que pierda poder
dentro de esos espacios. Bajo el análisis del Derecho Internacional Público, se concuerda
en que la organización internacional es una asociación voluntaria de sujetos de Derecho
Internacional con voluntad propia y destinada a alcanzar objetivos comunes (Brownlie,
1995). Las competencias de cada organización son derivadas y dependen de las compe-
tencias que hayan decido brindar los Estados.
(4) Ejemplo de ello es la alianza del Pacifico, la cual promueve una integración profunda que
impulse un mayor crecimiento económico y cuenta con un foro empresarial cuyas conclu-
siones son consideradas por los Estados.
(5) Los conflictos del 11 de setiembre y las posteriores guerras del presente siglo con grupos
islamistas son el producto de los conflictos de grupos que se enfrentan a Estados, los que a
su vez utilizan coaliciones y organizaciones internacionales defensivas para hacerles frente.
132Dávila Elguera, Daél Carlos
Del otro lado, aquellos países que se han visto beneficiados con el proceso de
globalización, como China, se han convertido en los defensores del orden liberal y
han establecido nuevos mecanismos para fomentar la integración económica como
es la ruta de la seda, la cual busca promover el intercambio comercial mundial a
través de la nueva ruta de la seda.
Mientras el escenario internacional se vuelve incierto a futuro, el Perú con-
tinua con una política pragmática. Por un lado el multilateralismo es importante
para países con un poder relativo, pues se convierte en la arena en la que se cuenta
con un mayor margen de negociación y alianzas para los objetivos nacionales. Del
mismo modo, los espacios económicos, son importantes de diversificar a fin de
que las exportaciones peruanas no sean dependientes de un solo mercado a nivel
internacional y la caída de ese mercado internacional no traiga demasiadas conse-
cuencias negativas para Perú. Asimismo, el espacio multilateral es importante para
la defensa de la democracia y los derechos humanos a nivel internacional.
El Perú, además de apostar por el multilateralismo, busca principalmente
la integración regional con los países vecinos. Dicha integración tiene un marco
supranacional en la Comunidad Andina de Naciones conformada por Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia, el cual ha contribuido en generar un marco normativo en
comercio, cadenas productivas, movilidad humana, seguridad social entre otros.
De manera bilateral Perú ha pasado de centrarse históricamente en el cierre
de las fronteras terrestres marítimas para enfocarse en la integración a través de
los mecanismos como son los Gabinetes Binacionales, los cuales decantan en una
agenda binacional en el que los sectores nacionales acuerdan una serie de compro-
misos para el beneficio de las poblaciones.
II. Aparición de los gobiernos subnacionales peruanos en el es-
cenario internacional
En el marco descrito líneas arriba, surge la pregunta si los actores subnacio-
nales como son los gobiernos regionales y municipales cumplen algún rol en el
escenario internacional. Para ello se hace importante analizar el proceso de des-
centralización que se inició en el año 2002, el que se inició con la Ley de Bases de
Descentralización, en el año 2003, el que a su vez describió de manera general las
competencias que debían de ser transferidas a los recién creados gobiernos regio-
nales, para lo cual creó el Consejo Nacional de Descentralización.
El referido Consejo tuvo como objetivos diseñar un mapa de competencias
que cada Ministerio podía transferir a las regiones cuando estas demuestren la ca-
pacidad técnica para recibirlas (Consejo Nacional de Descentralización, 2016). Sin
Del otro lado, aquellos países que se han visto beneficiados con el proceso de
globalización, como China, se han convertido en los defensores del orden liberal y
han establecido nuevos mecanismos para fomentar la integración económica como
es la ruta de la seda, la cual busca promover el intercambio comercial mundial a
través de la nueva ruta de la seda.
Mientras el escenario internacional se vuelve incierto a futuro, el Perú con-
tinua con una política pragmática. Por un lado el multilateralismo es importante
para países con un poder relativo, pues se convierte en la arena en la que se cuenta
con un mayor margen de negociación y alianzas para los objetivos nacionales. Del
mismo modo, los espacios económicos, son importantes de diversificar a fin de
que las exportaciones peruanas no sean dependientes de un solo mercado a nivel
internacional y la caída de ese mercado internacional no traiga demasiadas conse-
cuencias negativas para Perú. Asimismo, el espacio multilateral es importante para
la defensa de la democracia y los derechos humanos a nivel internacional.
El Perú, además de apostar por el multilateralismo, busca principalmente
la integración regional con los países vecinos. Dicha integración tiene un marco
supranacional en la Comunidad Andina de Naciones conformada por Colombia,
Ecuador, Perú y Bolivia, el cual ha contribuido en generar un marco normativo en
comercio, cadenas productivas, movilidad humana, seguridad social entre otros.
De manera bilateral Perú ha pasado de centrarse históricamente en el cierre
de las fronteras terrestres marítimas para enfocarse en la integración a través de
los mecanismos como son los Gabinetes Binacionales, los cuales decantan en una
agenda binacional en el que los sectores nacionales acuerdan una serie de compro-
misos para el beneficio de las poblaciones.
II. Aparición de los gobiernos subnacionales peruanos en el es-
cenario internacional
En el marco descrito líneas arriba, surge la pregunta si los actores subnacio-
nales como son los gobiernos regionales y municipales cumplen algún rol en el
escenario internacional. Para ello se hace importante analizar el proceso de des-
centralización que se inició en el año 2002, el que se inició con la Ley de Bases de
Descentralización, en el año 2003, el que a su vez describió de manera general las
competencias que debían de ser transferidas a los recién creados gobiernos regio-
nales, para lo cual creó el Consejo Nacional de Descentralización.
El referido Consejo tuvo como objetivos diseñar un mapa de competencias
que cada Ministerio podía transferir a las regiones cuando estas demuestren la ca-
pacidad técnica para recibirlas (Consejo Nacional de Descentralización, 2016). Sin
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embargo, en el 2004 no se logró contar con el Reglamento de la Ley del Sistema
de Acreditación, por lo que se tuvo que omitir el proceso gradual y ordenado de
transferencias. (Contraloría General de la República, 2016).
En tal sentido, el proceso de transferencia de competencias inició en el año
2003 con el primer bloque de programas y proyectos sociales que estuvieron a car-
go del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (actual Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables)(6). El segundo bloque de transferencias fue en el 2004 en
los sectores de Agricultura, Comercio Exterior, Turismo, Energía y Minas y Produc-
ción (7). El tercer bloque de transferencia inició en el año 2005 e incluyo los sectores
de salud, transporte y comunicaciones. En el año 2007 se llevó a cabo el Shock Des-
centralizador, a fin de acelerar el proceso, permitiendo a los gobiernos regionales
no acreditar todas las condiciones para recibir las competencias, les bastaba con el
solo compromiso de ir implementándolos paulatinamente (8).
Para el desarrollo de las competencias subnacionales, es importante analizar
las competencias fiscales. Los gobiernos subnacionales tienen facultades tributarias
muy limitadas, solamente pueden recibir transferencias financiadas por los impues-
tos nacionales, siendo los más comunes los de canon y regalías mineras, lo cual
significa un amplio margen de discrecionalidad por parte del gobierno central al
momento de transferir montos presupuestales a los gobiernos regionales.
Del mismo modo, al carecer de competencias fiscales, los gobiernos regiona-
les no encuentran mayor interés en promover nuevas empresas o la formalización
(6) La transferencia de programas fue en dos etapas en la primera se transfirió el Programa de
Complementación Alimentaria, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria y proyectos de
Infraestructura Social y Productiva del Fondo de Cooperación para el Desarrollo. En una segunda
etapa se transfirió el Programa Nacional de Nutrición, los Servicios de Protección Social y las
Sociedades de Beneficencia Pública (USAID Perú, ProDescentralización, 2012, p 134).
(7) El informe de Descentralización de la Defensoría del Pueblo indica que este bloque com-
petencias antes de ser transferido en el año 2004 tuvo que haber sido acompañado de un
plan de capacitación, pero no fue posible porque el Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditación no fue aprobado hasta finales de ese año. Por tal motivo el consejo Nacional
de Descentralización dispuso de manera excepcional que se transfieran las competencias
sin que las regiones estén acreditadas ni tengan las capacitaciones establecidas.
(8) En la actualidad según el último reporte de descentralización de la Secretaria Nacional de
Descentralización, se han transferido el 93% de todas las competencias (Secretaria de Des-
centralización, 2017). La piedra angular para lograr la articulación entre diferentes niveles de
gobierno, según el estudio de la OCDE sobre la Gobernanza Pública del Perú (OCDE, 2016),
es que la planificación vaya de la mano con lo presupuestal. Para ello, el fortalecimiento
de capacidades es clave en los diferentes niveles de gobierno, ya que existen duplicidad de
funciones con limitados recursos.
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
embargo, en el 2004 no se logró contar con el Reglamento de la Ley del Sistema
de Acreditación, por lo que se tuvo que omitir el proceso gradual y ordenado de
transferencias. (Contraloría General de la República, 2016).
En tal sentido, el proceso de transferencia de competencias inició en el año
2003 con el primer bloque de programas y proyectos sociales que estuvieron a car-
go del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (actual Ministerio de la Mujer y
Poblaciones Vulnerables)(6). El segundo bloque de transferencias fue en el 2004 en
los sectores de Agricultura, Comercio Exterior, Turismo, Energía y Minas y Produc-
ción (7). El tercer bloque de transferencia inició en el año 2005 e incluyo los sectores
de salud, transporte y comunicaciones. En el año 2007 se llevó a cabo el Shock Des-
centralizador, a fin de acelerar el proceso, permitiendo a los gobiernos regionales
no acreditar todas las condiciones para recibir las competencias, les bastaba con el
solo compromiso de ir implementándolos paulatinamente (8).
Para el desarrollo de las competencias subnacionales, es importante analizar
las competencias fiscales. Los gobiernos subnacionales tienen facultades tributarias
muy limitadas, solamente pueden recibir transferencias financiadas por los impues-
tos nacionales, siendo los más comunes los de canon y regalías mineras, lo cual
significa un amplio margen de discrecionalidad por parte del gobierno central al
momento de transferir montos presupuestales a los gobiernos regionales.
Del mismo modo, al carecer de competencias fiscales, los gobiernos regiona-
les no encuentran mayor interés en promover nuevas empresas o la formalización
(6) La transferencia de programas fue en dos etapas en la primera se transfirió el Programa de
Complementación Alimentaria, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria y proyectos de
Infraestructura Social y Productiva del Fondo de Cooperación para el Desarrollo. En una segunda
etapa se transfirió el Programa Nacional de Nutrición, los Servicios de Protección Social y las
Sociedades de Beneficencia Pública (USAID Perú, ProDescentralización, 2012, p 134).
(7) El informe de Descentralización de la Defensoría del Pueblo indica que este bloque com-
petencias antes de ser transferido en el año 2004 tuvo que haber sido acompañado de un
plan de capacitación, pero no fue posible porque el Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditación no fue aprobado hasta finales de ese año. Por tal motivo el consejo Nacional
de Descentralización dispuso de manera excepcional que se transfieran las competencias
sin que las regiones estén acreditadas ni tengan las capacitaciones establecidas.
(8) En la actualidad según el último reporte de descentralización de la Secretaria Nacional de
Descentralización, se han transferido el 93% de todas las competencias (Secretaria de Des-
centralización, 2017). La piedra angular para lograr la articulación entre diferentes niveles de
gobierno, según el estudio de la OCDE sobre la Gobernanza Pública del Perú (OCDE, 2016),
es que la planificación vaya de la mano con lo presupuestal. Para ello, el fortalecimiento
de capacidades es clave en los diferentes niveles de gobierno, ya que existen duplicidad de
funciones con limitados recursos.
134Dávila Elguera, Daél Carlos
de las mismas (9) . La actual distribución del canon genera una heterogeneidad de
los recursos con los que cuentan diferentes gobiernos regionales.
En cuanto a los gobiernos locales, si bien tienen capacidad para recaudar im-
puestos, estos están condicionados al desarrollo urbano y comercial de sus jurisdic-
ciones, siendo los que tienen mayor concentración de estos elementos, los que más
recaudan, mientras que para los municipios rurales es más difícil la recaudación.
El balance del proceso de transferencia se puede analizar en diferentes nive-
les. En lo político se ha logrado establecer las competencias y relaciones de gobier-
no, aunque sigue siendo un reto definir las funciones que desarrollan cada sector
y nivel de gobierno. Del mismo modo, se ha fortalecido la participación política
en los niveles subnacionales, aunque se ha atomizado la competencia política sin
lograr que los partidos políticos tengan una visión nacional como parte de los pro-
cesos políticos. Así mismo, la apertura de la población en espacios participativos ha
aumentado los niveles de responsabilidad y vigilancia del gasto, aunque este tipo de
participación política es muy poco representativa.
A nivel económico, la descentralización ha generado que cada región aumen-
te sus niveles de competitividad, pero la ausencia de competencias fiscales no per-
mite una competencia entre regiones por mayores beneficios tributarios para el
desarrollo de inversiones sus territorios. En lo administrativo, cada vez más las re-
giones van aumentando sus capacidades para el uso del gasto público; sin embargo,
el reto es el fortalecimiento de capacidades a través de la carrera administrativa. Fi-
nalmente, la descentralización del gasto público ha ido aumentando en el tiempo,
aunque aún se hace necesario trabajo articulado por sectores y niveles de gobierno
para la reducción de brechas.
III. Competencias de los gobiernos subnacionales peruanos
para vincularse internacionalmente
Analizada la transferencia de competencias se examinará el marco legal que
permite a los gobiernos subnacionales vincularse internacionalmente. Para ello, es
importante analizar a los sujetos del derecho internacional, los cuales pueden ser de-
(9) Al respecto, es importante destacar el estudio hecho por Bird y Vaillacurt sobre el concepto
de «pereza fiscal», al cual describen como la capacidad de deterioro que tienen los gobiernos
descentralizados para no generar sus recursos propios a razón de la dependencia financiera
del gobierno central (Bird &Villancourt, 1998, p. 133). Sin embargo, el estudio realizado por
Radics señala que no hay indicadores de la existencia de una pereza fiscal a nivel provincial
ya que las municipalidades distritales estimulan la recaudación de impuestos ya que esta
aumenta el gasto corriente (Radics, 2012, p 245)..
de las mismas (9) . La actual distribución del canon genera una heterogeneidad de
los recursos con los que cuentan diferentes gobiernos regionales.
En cuanto a los gobiernos locales, si bien tienen capacidad para recaudar im-
puestos, estos están condicionados al desarrollo urbano y comercial de sus jurisdic-
ciones, siendo los que tienen mayor concentración de estos elementos, los que más
recaudan, mientras que para los municipios rurales es más difícil la recaudación.
El balance del proceso de transferencia se puede analizar en diferentes nive-
les. En lo político se ha logrado establecer las competencias y relaciones de gobier-
no, aunque sigue siendo un reto definir las funciones que desarrollan cada sector
y nivel de gobierno. Del mismo modo, se ha fortalecido la participación política
en los niveles subnacionales, aunque se ha atomizado la competencia política sin
lograr que los partidos políticos tengan una visión nacional como parte de los pro-
cesos políticos. Así mismo, la apertura de la población en espacios participativos ha
aumentado los niveles de responsabilidad y vigilancia del gasto, aunque este tipo de
participación política es muy poco representativa.
A nivel económico, la descentralización ha generado que cada región aumen-
te sus niveles de competitividad, pero la ausencia de competencias fiscales no per-
mite una competencia entre regiones por mayores beneficios tributarios para el
desarrollo de inversiones sus territorios. En lo administrativo, cada vez más las re-
giones van aumentando sus capacidades para el uso del gasto público; sin embargo,
el reto es el fortalecimiento de capacidades a través de la carrera administrativa. Fi-
nalmente, la descentralización del gasto público ha ido aumentando en el tiempo,
aunque aún se hace necesario trabajo articulado por sectores y niveles de gobierno
para la reducción de brechas.
III. Competencias de los gobiernos subnacionales peruanos
para vincularse internacionalmente
Analizada la transferencia de competencias se examinará el marco legal que
permite a los gobiernos subnacionales vincularse internacionalmente. Para ello, es
importante analizar a los sujetos del derecho internacional, los cuales pueden ser de-
(9) Al respecto, es importante destacar el estudio hecho por Bird y Vaillacurt sobre el concepto
de «pereza fiscal», al cual describen como la capacidad de deterioro que tienen los gobiernos
descentralizados para no generar sus recursos propios a razón de la dependencia financiera
del gobierno central (Bird &Villancourt, 1998, p. 133). Sin embargo, el estudio realizado por
Radics señala que no hay indicadores de la existencia de una pereza fiscal a nivel provincial
ya que las municipalidades distritales estimulan la recaudación de impuestos ya que esta
aumenta el gasto corriente (Radics, 2012, p 245)..
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
finidos como aquellos que son destinatarios directos de una norma del orden jurídi-
co internacional que les otorga un derecho u obligación (Armas Pfirter, 1998, p. 43).
Marco legal desde el derecho internacional público
La Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados 1969, en su artículo
6º señala que «Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados». Por lo tanto,
para este marco jurídico internacional los únicos con subjetividad jurídica interna-
cional serían los Estados(10). Como afirma Enrique Noria (2000) en su tesis de la
Academia Diplomática del Perú, el Derecho Internacional Público, la Convención
no admite expresa, ni tácitamente, la subjetividad internacional de las entidades
territoriales descentralizadas o estados federados, pero tampoco prohíbe que estas
la posean, haciendo un reenvió interno a cada país (p. 76).
Entonces, queda a facultad de cada Estado precisar los derechos u obli-
gaciones de sus gobiernos subnacionales. En el caso de los estados federa-
dos, al ser estos los que voluntariamente delegan parte de sus competencias
sobre el Estado nacional, se determina en su Constitución los derechos para
vincularse internacionalmente.
Por otro lado, en los Estados unitarios, el poder es centralizado y las posibi-
lidades para vincularse internacionalmente son transferidas a los gobiernos sub-
nacionales, bajo las limitaciones y consideraciones que este considere pertinente.
Se hace importante destacar que, aunque el derecho interno permita a
los gobiernos subnacionales la capacidad para vincularse internacionalmente,
esto significa que la responsabilidad internacional es asumida por los Estados.
Al respecto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
limitó la posibilidad de entes subnacionales o federales de poder vincularse in-
ternacionalmente y además estableció que ninguna parte podrá invocar disposi-
ciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de un
tratado. Por lo tanto, los Estados deben de delimitar claramente las facultades
son transferidas a los gobiernos subnacionales a fin de cumplir cabalmente con
sus obligaciones internacionales.
(10) La comisión de Derecho Internacional durante sus trabajos en 1962, consideró de que la
capacidad de los estados miembros en una unión federal dependa de su Constitución federal.
La misma postura fue reafirmada en 1966 al señalar que los «Los estados miembros de una
unión federal podrán tener capacidad para celebrar tratados, si esta posibilidad está admitida
por la Constitución federal y dentro de los límites indicados por esta». Sin embargo en 1969,
esta opción fue eliminada a pedido de Canadá debido a los asuntos de autodeterminación
que tenía con Queber..
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
finidos como aquellos que son destinatarios directos de una norma del orden jurídi-
co internacional que les otorga un derecho u obligación (Armas Pfirter, 1998, p. 43).
Marco legal desde el derecho internacional público
La Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados 1969, en su artículo
6º señala que «Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados». Por lo tanto,
para este marco jurídico internacional los únicos con subjetividad jurídica interna-
cional serían los Estados(10). Como afirma Enrique Noria (2000) en su tesis de la
Academia Diplomática del Perú, el Derecho Internacional Público, la Convención
no admite expresa, ni tácitamente, la subjetividad internacional de las entidades
territoriales descentralizadas o estados federados, pero tampoco prohíbe que estas
la posean, haciendo un reenvió interno a cada país (p. 76).
Entonces, queda a facultad de cada Estado precisar los derechos u obli-
gaciones de sus gobiernos subnacionales. En el caso de los estados federa-
dos, al ser estos los que voluntariamente delegan parte de sus competencias
sobre el Estado nacional, se determina en su Constitución los derechos para
vincularse internacionalmente.
Por otro lado, en los Estados unitarios, el poder es centralizado y las posibi-
lidades para vincularse internacionalmente son transferidas a los gobiernos sub-
nacionales, bajo las limitaciones y consideraciones que este considere pertinente.
Se hace importante destacar que, aunque el derecho interno permita a
los gobiernos subnacionales la capacidad para vincularse internacionalmente,
esto significa que la responsabilidad internacional es asumida por los Estados.
Al respecto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969
limitó la posibilidad de entes subnacionales o federales de poder vincularse in-
ternacionalmente y además estableció que ninguna parte podrá invocar disposi-
ciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de un
tratado. Por lo tanto, los Estados deben de delimitar claramente las facultades
son transferidas a los gobiernos subnacionales a fin de cumplir cabalmente con
sus obligaciones internacionales.
(10) La comisión de Derecho Internacional durante sus trabajos en 1962, consideró de que la
capacidad de los estados miembros en una unión federal dependa de su Constitución federal.
La misma postura fue reafirmada en 1966 al señalar que los «Los estados miembros de una
unión federal podrán tener capacidad para celebrar tratados, si esta posibilidad está admitida
por la Constitución federal y dentro de los límites indicados por esta». Sin embargo en 1969,
esta opción fue eliminada a pedido de Canadá debido a los asuntos de autodeterminación
que tenía con Queber..
136Dávila Elguera, Daél Carlos
En el caso del Estado peruano fue en el marco de la Constitución de 1979
que se emitió la Ley de Bases de Regionalización en 1987, la cual señaló que los
gobiernos regionales son competentes para proponer, apoyar y ejecutar las accio-
nes de desarrollo, integración e intercambio fronterizo, de conformidad con los
convenios y tratados internacionales vigentes según corresponda. El mismo cuerpo
legal establece que son funciones del Presidente Regional, celebrar convenios con
instituciones de la cooperación técnica internacional.
Marco legal desde el derecho nacional
El actual proceso de descentralización y regionalización ha permitido que las
regiones tengan la competencia exclusiva para facilitar los procesos orientados a
los mercados internacionales. Del mismo modo el gobernador regional tiene atri-
buciones para suscribir acuerdos de cooperación técnica internacional y el consejo
regional promueve acciones de integración fronteriza en acuerdo con el Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Como marco general que permite a los gobiernos subnacionales vincularse
internacionalmente se inicia con la Ley de Bases de Descentralización, la cual en
su artículo 50 indica que los gobiernos regionales y locales pueden promover y
mantener relación de cooperación técnica y financiera, además de poder celebrar
y suscribir convenios con arreglo a ley. Añade que el gobierno nacional facilita y
apoya la celebración de convenios internacionales promovidos por y en favor de los
gobiernos subnacionales. El mismo cuerpo legal en el artículo 35, inciso g, indica
como una competencia exclusiva de los gobiernos regionales el facilitar los proce-
sos orientados a los mercados internacionales en sus actividades productivas.
Por su parte la ley Orgánica de Gobiernos regionales, Ley 27867, va de la mano
con lo señalado en la Ley de Bases de Descentralización, al indicar en su artículo 16,
inciso r, que son competencias exclusivas de estos gobiernos, facilitar los procesos
orientados a los mercados internacionales en sus actividades productivas. Para ello, el
mismo cuerpo legal en si artículo 54 inciso g, destaca que sus funciones en industria
permite a los gobiernos regionales organizar ferias regionales para promover la par-
ticipación de la región en eventos de similares a nivel internacional.
Del mismo modo, el artículo 21, inciso j, otorga a al gobernador regional la
atribución de suscribir convenios o contratos con la cooperación técnica interna-
cional, con el apoyo del Consejo Nacional de Descentralización, y de otras entida-
des públicas y privadas, en el marco de sus competencias. Para ello en sus funciones
de desarrollo social e igualdad de oportunidades, la cooperación técnica interna-
cional busca contribuir en la lucha contra la pobreza y promover el desarrollo.
En el caso del Estado peruano fue en el marco de la Constitución de 1979
que se emitió la Ley de Bases de Regionalización en 1987, la cual señaló que los
gobiernos regionales son competentes para proponer, apoyar y ejecutar las accio-
nes de desarrollo, integración e intercambio fronterizo, de conformidad con los
convenios y tratados internacionales vigentes según corresponda. El mismo cuerpo
legal establece que son funciones del Presidente Regional, celebrar convenios con
instituciones de la cooperación técnica internacional.
Marco legal desde el derecho nacional
El actual proceso de descentralización y regionalización ha permitido que las
regiones tengan la competencia exclusiva para facilitar los procesos orientados a
los mercados internacionales. Del mismo modo el gobernador regional tiene atri-
buciones para suscribir acuerdos de cooperación técnica internacional y el consejo
regional promueve acciones de integración fronteriza en acuerdo con el Ministerio
de Relaciones Exteriores.
Como marco general que permite a los gobiernos subnacionales vincularse
internacionalmente se inicia con la Ley de Bases de Descentralización, la cual en
su artículo 50 indica que los gobiernos regionales y locales pueden promover y
mantener relación de cooperación técnica y financiera, además de poder celebrar
y suscribir convenios con arreglo a ley. Añade que el gobierno nacional facilita y
apoya la celebración de convenios internacionales promovidos por y en favor de los
gobiernos subnacionales. El mismo cuerpo legal en el artículo 35, inciso g, indica
como una competencia exclusiva de los gobiernos regionales el facilitar los proce-
sos orientados a los mercados internacionales en sus actividades productivas.
Por su parte la ley Orgánica de Gobiernos regionales, Ley 27867, va de la mano
con lo señalado en la Ley de Bases de Descentralización, al indicar en su artículo 16,
inciso r, que son competencias exclusivas de estos gobiernos, facilitar los procesos
orientados a los mercados internacionales en sus actividades productivas. Para ello, el
mismo cuerpo legal en si artículo 54 inciso g, destaca que sus funciones en industria
permite a los gobiernos regionales organizar ferias regionales para promover la par-
ticipación de la región en eventos de similares a nivel internacional.
Del mismo modo, el artículo 21, inciso j, otorga a al gobernador regional la
atribución de suscribir convenios o contratos con la cooperación técnica interna-
cional, con el apoyo del Consejo Nacional de Descentralización, y de otras entida-
des públicas y privadas, en el marco de sus competencias. Para ello en sus funciones
de desarrollo social e igualdad de oportunidades, la cooperación técnica interna-
cional busca contribuir en la lucha contra la pobreza y promover el desarrollo.
137QUAE S TI O I U R I S • N° 7
REVISTA
Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
Finalmente, el artículo 16, inciso r, indica que el Consejo Regional tiene
como atribución proponer y desarrollar acciones de integración fronteriza de
conformidad con los convenios y tratados Internacionales en acuerdo con el Mi-
nisterio Relaciones Exteriores. Para ello se coordina con la Dirección de Desarro-
llo Fronterizo de la Cancillería.
En lo que respecta a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, estos
niveles de gobierno, de acuerdo al artículo 9, numeral 26, pueden celebrar conve-
nios de cooperación técnica internacional con aprobación del Consejo Municipal.
Asimismo, en lo que respecta a municipalidades de frontera, el artículo 17
inciso 3, señala que pueden suscribir convenios y protocolos de integración entre sí
y con sus similares nacionales, con la asistencia del Consejo Nacional de Fronteras,
con participación del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La siguiente tabla resume la competencia y atribuciones que se han codifica-
do en diversos cuerpos legales.
Cuadro 1
Resumen de competencias y atribuciones otorgadas
a los gobiernos subnacionales por su marco legal
Marco Legal Desarrollo Fronterizo Cooperación técnica
internacional
Articulación a merca-
dos internacionales
Ley de bases de
Descentralización,
Ley N.º 27783.
Los gobiernos regiona-
les tienen competencia
exclusiva para facilitar
los procesos orientados
a mercados internacio-
nales y participar en
eventos internacionales.
Permite a los gobiernos
subnacionales promover
y suscribir convenios en
la materia con arreglo a
la ley,
Ley Orgánica
de Gobiernos
regionales, Ley
27867.
El gobernador regional
puede suscribir convenios
o contratos con la coopera-
ción técnica internacional.
El consejo regional
puede proponer y de-
sarrollar acciones de in-
tegración fronteriza en
acurdo con Cancillería
Ley Orgánica de
Municipalidades,
Ley 27972.
El consejo municipal
aprueba los convenios de
cooperación técnica in-
ternacional
Fuente: Ley de Bases de Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos regionales y Ley Orgánica de
Municipalidad. Elaboración propia
REVISTA
Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
Finalmente, el artículo 16, inciso r, indica que el Consejo Regional tiene
como atribución proponer y desarrollar acciones de integración fronteriza de
conformidad con los convenios y tratados Internacionales en acuerdo con el Mi-
nisterio Relaciones Exteriores. Para ello se coordina con la Dirección de Desarro-
llo Fronterizo de la Cancillería.
En lo que respecta a la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, estos
niveles de gobierno, de acuerdo al artículo 9, numeral 26, pueden celebrar conve-
nios de cooperación técnica internacional con aprobación del Consejo Municipal.
Asimismo, en lo que respecta a municipalidades de frontera, el artículo 17
inciso 3, señala que pueden suscribir convenios y protocolos de integración entre sí
y con sus similares nacionales, con la asistencia del Consejo Nacional de Fronteras,
con participación del Ministerio de Relaciones Exteriores.
La siguiente tabla resume la competencia y atribuciones que se han codifica-
do en diversos cuerpos legales.
Cuadro 1
Resumen de competencias y atribuciones otorgadas
a los gobiernos subnacionales por su marco legal
Marco Legal Desarrollo Fronterizo Cooperación técnica
internacional
Articulación a merca-
dos internacionales
Ley de bases de
Descentralización,
Ley N.º 27783.
Los gobiernos regiona-
les tienen competencia
exclusiva para facilitar
los procesos orientados
a mercados internacio-
nales y participar en
eventos internacionales.
Permite a los gobiernos
subnacionales promover
y suscribir convenios en
la materia con arreglo a
la ley,
Ley Orgánica
de Gobiernos
regionales, Ley
27867.
El gobernador regional
puede suscribir convenios
o contratos con la coopera-
ción técnica internacional.
El consejo regional
puede proponer y de-
sarrollar acciones de in-
tegración fronteriza en
acurdo con Cancillería
Ley Orgánica de
Municipalidades,
Ley 27972.
El consejo municipal
aprueba los convenios de
cooperación técnica in-
ternacional
Fuente: Ley de Bases de Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos regionales y Ley Orgánica de
Municipalidad. Elaboración propia
138Dávila Elguera, Daél Carlos
IV. Mecanismos jurídicos para que los gobiernos se vinculen
internacionalmente
Es importante destacar que los gobiernos subnacionales no tienen las compe-
tencias para firmar tratados. Lo que les corresponde, según el Decreto Supremo
031-2007, es la firma de acuerdos inter institucionales, las cuales vinculan hasta el
límite de sus competencias a las instituciones públicas firmantes.
Mención importante merece los hermanamientos de ciudades que iniciaron
en la década de 1980 con el objetivo de mantener la comunicación y promover la
cooperación entre los niveles de gobierno subnacional entre dos países. Dichas ex-
periencias de dialogo a nivel municipal se desarrolla como parte de las facultades
de cooperación técnica internacional que tienen los niveles locales de gobierno y
la cual ha sido conceptualizada como la paradiplomacia (11).
Una vez definidas las competencias que han sido transferidas a los gobiernos
locales, es importante mencionar el rol que cumple el Ministerio de Relaciones Ex-
teriores como el ente rector que se encarga de la política exterior peruana y como
se vincula administrativamente con los gobiernos subnacionales.
Al respecto, en la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, se destaca la coordinación que tiene el Ministerio con otros niveles
de gobierno, para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, en
particular la política nacional de fronteras e integración fronteriza, la cual es una
de sus funciones específicas.
Para ello, la Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza tiene a su cargo
las Oficinas Desconcentradas las cuales además de la ejecución de la estrategia de
desarrollo fronterizo del país, se encargan de fortalecer las capacidades locales en
la economía regional y mundial, apoyando el proceso de descentralización.
(11) Al respecto Zeraoui, (2007) señala que este concepto rompe con el esquema tradicional de
la escuela realista, caracterizado por el centralismo, y permite las relaciones de los actores
subnacionales la cual fue creciendo tras el fin de la Guerra Fría, la descentralización política
y la globalización. La relación entre los gobiernos subnacionales podría verse como una
actitud separatista si esta busca la independencia territorial, lo cual a criterio de Paquin se
denomina protodiplomacia o bien podría ser la acción de las entidades sub-estatales sin una
connotación independentista, lo cual se denomina paradiplomacia (Paquín, 2003, p. 43). En
el caso peruano, el otorgamiento de competencias en cooperación técnica internacional, que
permite el hermanamiento de ciudades, no busca la independencia de los territorios, por el
contrario, busca la reafirmación territorial y la necesidad del trabajo conjunto en aspectos en
las necesidades locales. Como afirma Mc Connell la diplomacia estatal se encarga del diálogo
político entendido como macromanagment, mientras que la paradiplomacia se encarga de
aspectos ligados al desarrollo local o micromagnment (Mc Donnell, 2006, p. 67).
IV. Mecanismos jurídicos para que los gobiernos se vinculen
internacionalmente
Es importante destacar que los gobiernos subnacionales no tienen las compe-
tencias para firmar tratados. Lo que les corresponde, según el Decreto Supremo
031-2007, es la firma de acuerdos inter institucionales, las cuales vinculan hasta el
límite de sus competencias a las instituciones públicas firmantes.
Mención importante merece los hermanamientos de ciudades que iniciaron
en la década de 1980 con el objetivo de mantener la comunicación y promover la
cooperación entre los niveles de gobierno subnacional entre dos países. Dichas ex-
periencias de dialogo a nivel municipal se desarrolla como parte de las facultades
de cooperación técnica internacional que tienen los niveles locales de gobierno y
la cual ha sido conceptualizada como la paradiplomacia (11).
Una vez definidas las competencias que han sido transferidas a los gobiernos
locales, es importante mencionar el rol que cumple el Ministerio de Relaciones Ex-
teriores como el ente rector que se encarga de la política exterior peruana y como
se vincula administrativamente con los gobiernos subnacionales.
Al respecto, en la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, se destaca la coordinación que tiene el Ministerio con otros niveles
de gobierno, para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, en
particular la política nacional de fronteras e integración fronteriza, la cual es una
de sus funciones específicas.
Para ello, la Dirección de Desarrollo e Integración Fronteriza tiene a su cargo
las Oficinas Desconcentradas las cuales además de la ejecución de la estrategia de
desarrollo fronterizo del país, se encargan de fortalecer las capacidades locales en
la economía regional y mundial, apoyando el proceso de descentralización.
(11) Al respecto Zeraoui, (2007) señala que este concepto rompe con el esquema tradicional de
la escuela realista, caracterizado por el centralismo, y permite las relaciones de los actores
subnacionales la cual fue creciendo tras el fin de la Guerra Fría, la descentralización política
y la globalización. La relación entre los gobiernos subnacionales podría verse como una
actitud separatista si esta busca la independencia territorial, lo cual a criterio de Paquin se
denomina protodiplomacia o bien podría ser la acción de las entidades sub-estatales sin una
connotación independentista, lo cual se denomina paradiplomacia (Paquín, 2003, p. 43). En
el caso peruano, el otorgamiento de competencias en cooperación técnica internacional, que
permite el hermanamiento de ciudades, no busca la independencia de los territorios, por el
contrario, busca la reafirmación territorial y la necesidad del trabajo conjunto en aspectos en
las necesidades locales. Como afirma Mc Connell la diplomacia estatal se encarga del diálogo
político entendido como macromanagment, mientras que la paradiplomacia se encarga de
aspectos ligados al desarrollo local o micromagnment (Mc Donnell, 2006, p. 67).
139QUAE S TI O I U R I S • N° 7
REVISTA
Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
V. Los gobiernos subnacionales y los objetivos de política exterior
Si bien cada Estado desarrolla su política exterior en base a sus intereses y los
mismos confluyen con otras políticas exteriores de otros Estados, poca atención ha
merecido los elementos internos en la construcción de la política exterior.
Desde el punto de vista de la teoría realista los conceptos claves desarrolla-
dos por Morgenthau son lucha por el poder, interés nacional y balance de poder,
los cuales ayudan a comprender a los Estados viviendo en un mundo anárquico
(Morgenthau, 1963, p. 114). Si bien los neorrealistas representados por Walts
(1989) prestan especial atención a las influencias y condicionamiento que la es-
tructura del sistema internacional tiene sobre la política exterior (p. 129), el prin-
cipal actor sigue siendo el Estado, el cual basado sobre sus intereses (12) entrará en
un eventual balance de poder.
Los constructores de la política internacional estarán atentos a detectar aque-
llos intereses y posición de actores locales que le son claves a nivel nacional. Para
ello el proceso de descentralización permite conocer el territorio, tener información
clave sobre las fronteras y saber las potencialidades que ayudan a identificar el interés
nacional. En dicho paradigma realista el único actor internacional es el Estado y sus
hacedores de política ven en los gobiernos subnacionales fuentes de información.
Algo similar ocurre en la teoría idealista en la que Estado a través de sus as-
piraciones en el progreso, su esperanza en el racionalismo expresado a través del
derecho internacional público y la afirmación de una armonía natural, busca la paz
a través de los organismos internacionales (Thompson, 1952, p. 42).
En dicha teoría se considera, que los sistemas democráticos reducen las posi-
bilidades de guerra entre las naciones, pues evita la llegada de regímenes autorita-
rios en la que la voluntad de un solo actor determina su política exterior.
En tal sentido, la expansión democrática dentro de los Estados y por ende los
procesos de descentralización son tomados en cuenta para los intereses nacionales
a través de espacios de concertación, que puedan permitir una visión racional del
Estado en la búsqueda de la paz. Por lo tanto, en el ejercicio de construcción de
política exterior, los gobiernos subnacionales sirven para ampliar el sistema demo-
crático y tener en consideración sus intereses que serán expresados por los Estados.
(12) El concepto de interés nacional, a criterio de Schellhorn (2005), es la suma de los intereses
comunes y puede distinguirse aquellos que corresponden a intereses nacionales absolutos,
como aquellos que aspira el Estado sin considerar el interlocutor, y los variables, como aquellos
que son producto de la influencia ejercida por actores nacionales (p. 148).
REVISTA
Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
V. Los gobiernos subnacionales y los objetivos de política exterior
Si bien cada Estado desarrolla su política exterior en base a sus intereses y los
mismos confluyen con otras políticas exteriores de otros Estados, poca atención ha
merecido los elementos internos en la construcción de la política exterior.
Desde el punto de vista de la teoría realista los conceptos claves desarrolla-
dos por Morgenthau son lucha por el poder, interés nacional y balance de poder,
los cuales ayudan a comprender a los Estados viviendo en un mundo anárquico
(Morgenthau, 1963, p. 114). Si bien los neorrealistas representados por Walts
(1989) prestan especial atención a las influencias y condicionamiento que la es-
tructura del sistema internacional tiene sobre la política exterior (p. 129), el prin-
cipal actor sigue siendo el Estado, el cual basado sobre sus intereses (12) entrará en
un eventual balance de poder.
Los constructores de la política internacional estarán atentos a detectar aque-
llos intereses y posición de actores locales que le son claves a nivel nacional. Para
ello el proceso de descentralización permite conocer el territorio, tener información
clave sobre las fronteras y saber las potencialidades que ayudan a identificar el interés
nacional. En dicho paradigma realista el único actor internacional es el Estado y sus
hacedores de política ven en los gobiernos subnacionales fuentes de información.
Algo similar ocurre en la teoría idealista en la que Estado a través de sus as-
piraciones en el progreso, su esperanza en el racionalismo expresado a través del
derecho internacional público y la afirmación de una armonía natural, busca la paz
a través de los organismos internacionales (Thompson, 1952, p. 42).
En dicha teoría se considera, que los sistemas democráticos reducen las posi-
bilidades de guerra entre las naciones, pues evita la llegada de regímenes autorita-
rios en la que la voluntad de un solo actor determina su política exterior.
En tal sentido, la expansión democrática dentro de los Estados y por ende los
procesos de descentralización son tomados en cuenta para los intereses nacionales
a través de espacios de concertación, que puedan permitir una visión racional del
Estado en la búsqueda de la paz. Por lo tanto, en el ejercicio de construcción de
política exterior, los gobiernos subnacionales sirven para ampliar el sistema demo-
crático y tener en consideración sus intereses que serán expresados por los Estados.
(12) El concepto de interés nacional, a criterio de Schellhorn (2005), es la suma de los intereses
comunes y puede distinguirse aquellos que corresponden a intereses nacionales absolutos,
como aquellos que aspira el Estado sin considerar el interlocutor, y los variables, como aquellos
que son producto de la influencia ejercida por actores nacionales (p. 148).
140Dávila Elguera, Daél Carlos
La teoría del estructuralismo reduce el rol de los Estados y toma su centro
de análisis en las relaciones económicas. Bajo el paradigma de análisis de la de-
pendencia, desarrollado por Raúl Prebisch, las relaciones no son de cooperación
sino de dependencia, conflicto y asimétricas, siendo la unidad de análisis el sistema
capitalista mundial. Por lo tanto, no existe una distinción entre la esfera interna y
la esfera internacional ya que los medios de producción determinan la superestruc-
tura de las relaciones internacionales.
Por ende, los procesos de descentralización y regionalización no son relevan-
tes por cuanto son un reflejo de las relaciones económicas que ocurren en el plano
interno de las naciones, pero que con relaciones económicas capitalistas se articu-
lan sus pares en otras latitudes. Sin embargo, las relaciones pre capitalistas, llegan
a depender del primer tipo de relaciones internacionales.
En el enfoque transfronterizo, la descentralización puede verse desde dos
perspectivas la primera, en la que los gobiernos subnacionales, miembros de la
sociedad civil, comercio y academia intercambian relaciones entre los diferentes
lados de la frontera sin que esto tenga que necesariamente coincidir con la política
exterior nacional; la segunda, es que la construcción de la política exterior debe
tomar en cuenta la basta cantidad de relaciones internacionales que se desarrollan
no solo en el plano transfronterizo, sino también con aquellos Estados no limítro-
fes, pero que en el que las dinámicas de intercambio son fluidas.
Bajo este enfoque, las competencias que tienen los gobiernos subnacionales
para vincularse internacionalmente serán otorgadas por el gobierno central orien-
tando de ese modo su participación en la agenda nacional de política exterior.
Se puede concluir que dependiendo de los lentes de interpretación para el
análisis de las relaciones internacionales, el proceso de descentralización y regio-
nalización tiene mayor o menor relevancia. En el caso de las teorías realistas, neo-
rrealistas e idealistas, los espacios interiores de los Estados sirven como fuente de
información, principalmente para la construcción de la política internacional, con
una clara definición de los intereses nacionales.
En el enfoque transnacionalista, a los actores subnacionales les han sido trans-
feridas competencias para vincularse internacionalmente en el marco de los obje-
tivos de política exterior. En ese sentido, se puede afirmar que la descentralización
tiene importancia en aquellas competencias que son transferidas para un mejor flujo
transnacional, pero la conducción de la política exterior sigue siendo potestad del
gobierno central.
La teoría del estructuralismo reduce el rol de los Estados y toma su centro
de análisis en las relaciones económicas. Bajo el paradigma de análisis de la de-
pendencia, desarrollado por Raúl Prebisch, las relaciones no son de cooperación
sino de dependencia, conflicto y asimétricas, siendo la unidad de análisis el sistema
capitalista mundial. Por lo tanto, no existe una distinción entre la esfera interna y
la esfera internacional ya que los medios de producción determinan la superestruc-
tura de las relaciones internacionales.
Por ende, los procesos de descentralización y regionalización no son relevan-
tes por cuanto son un reflejo de las relaciones económicas que ocurren en el plano
interno de las naciones, pero que con relaciones económicas capitalistas se articu-
lan sus pares en otras latitudes. Sin embargo, las relaciones pre capitalistas, llegan
a depender del primer tipo de relaciones internacionales.
En el enfoque transfronterizo, la descentralización puede verse desde dos
perspectivas la primera, en la que los gobiernos subnacionales, miembros de la
sociedad civil, comercio y academia intercambian relaciones entre los diferentes
lados de la frontera sin que esto tenga que necesariamente coincidir con la política
exterior nacional; la segunda, es que la construcción de la política exterior debe
tomar en cuenta la basta cantidad de relaciones internacionales que se desarrollan
no solo en el plano transfronterizo, sino también con aquellos Estados no limítro-
fes, pero que en el que las dinámicas de intercambio son fluidas.
Bajo este enfoque, las competencias que tienen los gobiernos subnacionales
para vincularse internacionalmente serán otorgadas por el gobierno central orien-
tando de ese modo su participación en la agenda nacional de política exterior.
Se puede concluir que dependiendo de los lentes de interpretación para el
análisis de las relaciones internacionales, el proceso de descentralización y regio-
nalización tiene mayor o menor relevancia. En el caso de las teorías realistas, neo-
rrealistas e idealistas, los espacios interiores de los Estados sirven como fuente de
información, principalmente para la construcción de la política internacional, con
una clara definición de los intereses nacionales.
En el enfoque transnacionalista, a los actores subnacionales les han sido trans-
feridas competencias para vincularse internacionalmente en el marco de los obje-
tivos de política exterior. En ese sentido, se puede afirmar que la descentralización
tiene importancia en aquellas competencias que son transferidas para un mejor flujo
transnacional, pero la conducción de la política exterior sigue siendo potestad del
gobierno central.
141QUAE S TI O I U R I S • N° 7
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
VI. Espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse in-
ternacionalmente
Una vez analizada la actual coyuntura internacional, los objetivos de política
exterior peruana de integración regional, las competencias y mecanismos jurídi-
cos que tienen los gobiernos subnacionales para vincularse internacionalmente
y la construcción de la política exterior desde la teoría de las relaciones interna-
cionales, se hace importante destacar aquellos espacios de integración en los que
participan los gobiernos subnacionales.
Para ello, se debe tener en cuenta que el Perú fomenta como una de sus políti-
cas de Estado, el desarrollo de las poblaciones de frontera y la integración fronteri-
za. En tal sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la Dirección de
Desarrollo e Integración Fronteriza, promueve espacios de integración binacional
que van de acorde a los objetivos de política exterior.
En el caso del Ecuador, se firmó en 1998 el Acuerdo Amplio Peruano – Ecua-
toriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, el cual creó tres Comité
de Frontera entre las regiones fronterizas, Tumbes – El Oro, Piura – Loja y Caja-
marca – Zamora Chinchipe. En su momento se consideró que dichos Comités se
enfocarían en el tránsito de personas y mercancías y serían liderados por los gober-
nadores regionales, quienes en su momento dirigían las instituciones desconcen-
tradas de diversos ministerios. Sin embargo, con el proceso de descentralización,
ahora los gobiernos subnacionales acuerdan año a año diversos mecanismos para
fomentar la integración regional, logrando con ello establecer una agenda de polí-
ticas públicas binacionales fronterizas.
En el caso con Colombia, si bien el Gobierno Regional no participa de un Co-
mité de Frontera, mantiene estrechas relaciones con su par de Leticia y desarrollan
diversos mecanismos de integración y desarrollo para las poblaciones amazónicas.
Con Brasil, a la fecha se están reestructurando los Comités de Frontera. Con Bolivia
se cuenta con un Comité de Frontera en el nivel amazónico y altiplánico que se
realiza alternadamente año a año y que involucra a los gobiernos subnacionales.
Finalmente con Chile se cuenta con el Comité de Integración de Desarrollo Fron-
terizo de las regiones Tacna y Arica, el cual aglutina a diversos actores locales.
En todos los casos, la vinculación que tienen los gobiernos subnacionales es im-
portante para el logro de los objetivos de política exterior peruana, es una responsa-
bilidad de los gobiernos subnacionales y el gobierno coordinar las diferentes acciones
que permitan que la política exterior peruana contribuya con el desarrollo nacional.
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Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
VI. Espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse in-
ternacionalmente
Una vez analizada la actual coyuntura internacional, los objetivos de política
exterior peruana de integración regional, las competencias y mecanismos jurídi-
cos que tienen los gobiernos subnacionales para vincularse internacionalmente
y la construcción de la política exterior desde la teoría de las relaciones interna-
cionales, se hace importante destacar aquellos espacios de integración en los que
participan los gobiernos subnacionales.
Para ello, se debe tener en cuenta que el Perú fomenta como una de sus políti-
cas de Estado, el desarrollo de las poblaciones de frontera y la integración fronteri-
za. En tal sentido, el Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de la Dirección de
Desarrollo e Integración Fronteriza, promueve espacios de integración binacional
que van de acorde a los objetivos de política exterior.
En el caso del Ecuador, se firmó en 1998 el Acuerdo Amplio Peruano – Ecua-
toriano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad, el cual creó tres Comité
de Frontera entre las regiones fronterizas, Tumbes – El Oro, Piura – Loja y Caja-
marca – Zamora Chinchipe. En su momento se consideró que dichos Comités se
enfocarían en el tránsito de personas y mercancías y serían liderados por los gober-
nadores regionales, quienes en su momento dirigían las instituciones desconcen-
tradas de diversos ministerios. Sin embargo, con el proceso de descentralización,
ahora los gobiernos subnacionales acuerdan año a año diversos mecanismos para
fomentar la integración regional, logrando con ello establecer una agenda de polí-
ticas públicas binacionales fronterizas.
En el caso con Colombia, si bien el Gobierno Regional no participa de un Co-
mité de Frontera, mantiene estrechas relaciones con su par de Leticia y desarrollan
diversos mecanismos de integración y desarrollo para las poblaciones amazónicas.
Con Brasil, a la fecha se están reestructurando los Comités de Frontera. Con Bolivia
se cuenta con un Comité de Frontera en el nivel amazónico y altiplánico que se
realiza alternadamente año a año y que involucra a los gobiernos subnacionales.
Finalmente con Chile se cuenta con el Comité de Integración de Desarrollo Fron-
terizo de las regiones Tacna y Arica, el cual aglutina a diversos actores locales.
En todos los casos, la vinculación que tienen los gobiernos subnacionales es im-
portante para el logro de los objetivos de política exterior peruana, es una responsa-
bilidad de los gobiernos subnacionales y el gobierno coordinar las diferentes acciones
que permitan que la política exterior peruana contribuya con el desarrollo nacional.
142Dávila Elguera, Daél Carlos
VII. Conclusiones
Uno de los principales objetivos de la política exterior peruana es la in-
tegración regional, especialmente con los países vecinos. En tal sentido los
gobiernos subnacionales juegan un papel importante al poder vincularse in-
ternacionalmente sobre las competencias que les han sido transferidas. Dichas
competencias versan sobre desarrollo e integración fronteriza, cooperación in-
ternacional y promoción económica.
Los gobiernos subnacionales pueden comprometerse jurídica y no jurídica-
mente internacionalmente. Los acuerdos no vinculantes, que n demandan una
vinculación jurídica, suelen hacerse a modo declarativo y tienen utilidad para
resaltar el buen momento de la integración de los gobiernos subnacionales. Los
acuerdos interinstitucionales, son el mecanismo jurídico para vincularse interna-
cionalmente. Dichos acuerdos pueden ser celebrados por las entidades de la ad-
ministración pública con los órganos gubernamentales extranjeros u organizacio-
nes internacionales. Se celebra y suscribe conforme a reglas del derecho nacional
y compromete únicamente a las entidades intervinientes, no requiriendo seguir
un proceso de aprobación y/o ratificación de los tratados y no forman parte del
derecho nacional peruano.
Los gobiernos subnacionales participan de la política exterior peruana, prin-
cipalmente, a través de la integración fronteriza. En los Gabinetes Binacionales se
cuenta con un eje de integración fronteriza, en la que desde el gobierno nacio-
nal se adoptan compromisos para la integración en zona de frontera. Del mismo
modo, los Comités de Integración Fronteriza, une a dos regiones de frontera y a la
fecha la agenda ha superado el transito fronterizo hasta abarcar una serie de com-
promisos en materia de desarrollo social y económico transfronterizo.
VIII. Lista de referencias
B ird, r., & vaillanCourt, F. Fiscal descentralization in developing countries. Cambrid-
ge: Cambridge University Press, 1998.
alCalde, J. Las relaciones económicas internacionales en la cada del 80. Estudios
Internacionales, 1981, 29105-135.
arCHer, C. International organizations. New York: Routledge, 2001.
B oBBio , n. Estado, gobierno y sociedad. Ciudad de México: Fondo de Cultura Econó-
mica, 1985.
VII. Conclusiones
Uno de los principales objetivos de la política exterior peruana es la in-
tegración regional, especialmente con los países vecinos. En tal sentido los
gobiernos subnacionales juegan un papel importante al poder vincularse in-
ternacionalmente sobre las competencias que les han sido transferidas. Dichas
competencias versan sobre desarrollo e integración fronteriza, cooperación in-
ternacional y promoción económica.
Los gobiernos subnacionales pueden comprometerse jurídica y no jurídica-
mente internacionalmente. Los acuerdos no vinculantes, que n demandan una
vinculación jurídica, suelen hacerse a modo declarativo y tienen utilidad para
resaltar el buen momento de la integración de los gobiernos subnacionales. Los
acuerdos interinstitucionales, son el mecanismo jurídico para vincularse interna-
cionalmente. Dichos acuerdos pueden ser celebrados por las entidades de la ad-
ministración pública con los órganos gubernamentales extranjeros u organizacio-
nes internacionales. Se celebra y suscribe conforme a reglas del derecho nacional
y compromete únicamente a las entidades intervinientes, no requiriendo seguir
un proceso de aprobación y/o ratificación de los tratados y no forman parte del
derecho nacional peruano.
Los gobiernos subnacionales participan de la política exterior peruana, prin-
cipalmente, a través de la integración fronteriza. En los Gabinetes Binacionales se
cuenta con un eje de integración fronteriza, en la que desde el gobierno nacio-
nal se adoptan compromisos para la integración en zona de frontera. Del mismo
modo, los Comités de Integración Fronteriza, une a dos regiones de frontera y a la
fecha la agenda ha superado el transito fronterizo hasta abarcar una serie de com-
promisos en materia de desarrollo social y económico transfronterizo.
VIII. Lista de referencias
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143QUAE S TI O I U R I S • N° 7
REVISTA
Competencias, mecanismos jurídicos y espacios de los gobiernos subnacionales para vincularse...
B rownlie, l. Principles of Public International Law. Oxford: Clarendon Press, 1995.
B ruCe st joHn , r. Peruvian foreign policy in the new millennium: Continuity and
change. Revista del Instituto Riva Aguero, 2017, pp. 65-119.
Colgan, j. y roBert, k. The liberal order ir rigged. Foreign Affairs, 2017, pp. 36-44.
C uti sánCHez , l. La paradiplomaci en la integración fronteriza Perú-Brasil: el caso de
la región de Madre de Dios y el Estado de Acre. Lima: Acaemia Diplomática del
Perú, 2010.
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2017.
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F ukuyaMa, F. El fin de la historia y el último hombre. Buenos Aires: Paida, 2002.
gonzáles, r. Algunas reflexiones sobre una diplomácia multilateral contempora-
nea. Instituto de Estudios Internacionales Universidad de Chile, 1991, pp. 303-346.
H atHaway , D. y sHapiro, S. The internationalist. New York: Simon & Schuster, 2017.
H untungton, S. El choque de civilizaciones. Mexico D.F.: Debate, 2012.
keoHane, r., & nye, j. Transnational relations and world politics: an introduction.
Transnational relations and world politics, 1971.
kissinger, H. El orden Mundial. Meixco: Debate, 2017.
levitsky, S.; ziBlatt, D. How Democracies Die. New York: Crown, 2018.
M inisterio de relaCiones exteriores. ABC del VIII Gabinate Binacional de Ministros
Peru Ecuador. Lima, 2016.
M orgentHau, H. La lucha por el poder y por la paz. Buenos Aires: Sudamericana,
1963.
noria, e. Política Exterior del Perú y la Acción Exterior de sus gobiernos regionales y munici-
pales, teoría, práctica y propuesta de reglamentación. Lima: Academia Diplomática
del Perú, 2000.
OCDE. Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública Perú: Gobernanza integrada para
un crecimiento inclusivo. Paris: OCDE, 2016.
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144Dávila Elguera, Daél Carlos
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