88 89QUAESTIO IURIS • N° 6
REVISTA
Constitución y derechos del consumidorTerán Ramírez, Teresa Ysabel
Constitución y derechos
del consumidor
Constitution and the rights of
the consumer
salazar soplapuco, jorge Luis(*)
SUMARIO: I. Introducción. II. Defensa de la Persona como fin supre-
mo del orden económico, social y jurídico, fundamento del derecho del
Consumidor. III. Libertad específica, libertad contractual y el derecho a
la igualdad (asimetría informativa): fundamento del derecho consumi-
dor. IV. Modelo protección del consumidor y usuario en la Constitución
peruana. V. Conclusiones VI. Lista de referencias.
Resumen: El Derecho de los Consumidores es uno de los aspectos no-
vísimos del desarrollo histórico del Estado Constitucional de Derecho,
en donde justamente la protección y promoción de los derechos fun-
damentales configuran su naturaleza ontológica. El presente artículo
pretende someramente ubicar los fundamentos constitucionales de
los derechos del consumidor y usuarios, su nexo entre la concepción
de defensa de la persona, los principios económicos y los deberes del
(*) Doctor en Derecho. Doctorando en Derecho por la Universidad Carlos III, Madrid,
España. Magister en Derecho por la Universidad de Bruselas, Bélgica. Docente de Pre
y Posgrado de la Universidad Nacional de Cajamarca. Comisionado de la Comisión
Regional de Cajamarca, del INDECOPI.
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
Estado. Para ello, analizamos el modelo de protección establecido en
el artículo 65 de la Constitución. Asimismo, indicamos los desafíos del
debate de las garantías de los derechos del consumidor y la necesaria
reforma constitucional para mejorar su protección.
Palabras clave: Defensa de la persona, derechos del consumidor y
usuario, constitución económica, deber de protección.
Abstract: The rights of consumers is one of the newest aspects of the histori-
cal development of the constitutional rule of law, on where precisely the pro-
tection and promotion of fundamental rights set up its ontological nature.
This article aims to briefly place the constitutional foundations of the rights
of consumers and users, your link between the concept of defence of the per-
son, the economic principles and the duties of the State. This analyses the
model of protection laid down in article 65 of the Peruvian Constitution.
Also sets challenges for the discussion of the guarantees of the rights of the
consumer and the necessary constitutional reform to improve its protection.
Key words: Defence of the person, rights of the consumer and user, econom-
ic Constitution, duty of protection.
I. Introducción
Un país, una sociedad, un Estado solo sobrevive produciendo y co-
mercializando bienes y servicios para satisfacer las necesidades básicas o
suntuosas de su población. Se produce para el consumo. Sin consumo
no hay producción. El consumidor es la parte final de todo el proceso de
producción. Sin consumidores no hay retorno de la inversión producti-
va, utilidad, ganancia, no hay capitalización.
Por tanto, debemos empezar afirmando que el consumidor es un
elemento esencial del modelo económico y social, de la estructura econó-
mica de un determinado país, y ahora lo es en la estructura mundial del
mercado, como resultado de la globalización del mismo. Ese modelo eco-
nómico predominante en mundo se traduce en modelos jurídicos norma-
tivos, desde el plano jurídico legal e incluso, modernamente, en el plano
constitucional. Entonces, debemos empezar discutiendo cuáles son los ele-
mentos de ese modelo económico constitucionalizado y cuál es dentro de
este modelo, la concepción de consumidor, sus derechos y estatus jurídico.
II. Defensa de la persona como fin supremo del orden eco-
nómico social y juridico: fundamento del derecho del
consumidor
Encabeza nuestra Constitución la prescripción de que La defensa de
la persona y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Esta-
do. Comprender en su magnitud esta prescripción sustancial de nuestro
orden constitucional nos ayuda a ubicar en toda plenitud la importancia
de la defensa del consumidor y usuario.
La persona como tal es el elemento esencial del orden social,
económico, político o cultural. Sin ella, no existe sociedad ni Esta-
do y por tanto orden jurídico. Pero qué es la persona? Siguiendo al
maestro Fernández Sessarego, la persona es una “unidad psicosomá-
tica y sustentada en su libertad” (Constitución comentada), siendo
ello correcto, precisamos que para nosotros la persona, es una uni-
dad psico bio-social. Es decir, una combinación de cuerpo, psiquis
y libertad, entendida ésta como la interrelación intersubjetiva de la
persona con su prójimo y su entorno. De ahí que, el maestro Fernán-
dez afirme que es la libertad la que determina la contextura ontolo-
gía de la persona. “La libertad es lo que permite al ser humano constituirse
como un ser dotado de una dimensión espiritual. Ser libre significa tener
permanentemente que elegir (…) para elegir hay que preferir entre las múlti-
ples opciones con que se cuenta para vivir la vida, es decir para determinar
el destino personal, para decidir sobre el singular proyecto de vida”
La persona es el componente central de la sociedad, es decir parte
del conjunto de relaciones intersubjetivas libres, que configura la perte-
nencia a un grupo, a un ente colectivo, a una cosmovisión, a un idioma,
a un colectivo humano. La persona es el centro del orden político pues
su libertad se traduce en su capacidad de elección, aceptación o rechazo
de las relaciones de poder y de gobierno y su libertad para autodetermi-
narse al establecer límites a su propia libertad para no afectar la libertad
del otro, esto a través del derecho. Asimismo, la persona es el compo-
nente central del orden económico, pues como propietario de bienes o
de su fuerza de transformación, constituye la única posibilidad de lograr
riqueza social: con su trabajo y la propiedad.
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
Estado. Para ello, analizamos el modelo de protección establecido en
el artículo 65 de la Constitución. Asimismo, indicamos los desafíos del
debate de las garantías de los derechos del consumidor y la necesaria
reforma constitucional para mejorar su protección.
Palabras clave: Defensa de la persona, derechos del consumidor y
usuario, constitución económica, deber de protección.
Abstract: The rights of consumers is one of the newest aspects of the histori-
cal development of the constitutional rule of law, on where precisely the pro-
tection and promotion of fundamental rights set up its ontological nature.
This article aims to briefly place the constitutional foundations of the rights
of consumers and users, your link between the concept of defence of the per-
son, the economic principles and the duties of the State. This analyses the
model of protection laid down in article 65 of the Peruvian Constitution.
Also sets challenges for the discussion of the guarantees of the rights of the
consumer and the necessary constitutional reform to improve its protection.
Key words: Defence of the person, rights of the consumer and user, econom-
ic Constitution, duty of protection.
I. Introducción
Un país, una sociedad, un Estado solo sobrevive produciendo y co-
mercializando bienes y servicios para satisfacer las necesidades básicas o
suntuosas de su población. Se produce para el consumo. Sin consumo
no hay producción. El consumidor es la parte final de todo el proceso de
producción. Sin consumidores no hay retorno de la inversión producti-
va, utilidad, ganancia, no hay capitalización.
Por tanto, debemos empezar afirmando que el consumidor es un
elemento esencial del modelo económico y social, de la estructura econó-
mica de un determinado país, y ahora lo es en la estructura mundial del
mercado, como resultado de la globalización del mismo. Ese modelo eco-
nómico predominante en mundo se traduce en modelos jurídicos norma-
tivos, desde el plano jurídico legal e incluso, modernamente, en el plano
constitucional. Entonces, debemos empezar discutiendo cuáles son los ele-
mentos de ese modelo económico constitucionalizado y cuál es dentro de
este modelo, la concepción de consumidor, sus derechos y estatus jurídico.
II. Defensa de la persona como fin supremo del orden eco-
nómico social y juridico: fundamento del derecho del
consumidor
Encabeza nuestra Constitución la prescripción de que La defensa de
la persona y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Esta-
do. Comprender en su magnitud esta prescripción sustancial de nuestro
orden constitucional nos ayuda a ubicar en toda plenitud la importancia
de la defensa del consumidor y usuario.
La persona como tal es el elemento esencial del orden social,
económico, político o cultural. Sin ella, no existe sociedad ni Esta-
do y por tanto orden jurídico. Pero qué es la persona? Siguiendo al
maestro Fernández Sessarego, la persona es una “unidad psicosomá-
tica y sustentada en su libertad” (Constitución comentada), siendo
ello correcto, precisamos que para nosotros la persona, es una uni-
dad psico bio-social. Es decir, una combinación de cuerpo, psiquis
y libertad, entendida ésta como la interrelación intersubjetiva de la
persona con su prójimo y su entorno. De ahí que, el maestro Fernán-
dez afirme que es la libertad la que determina la contextura ontolo-
gía de la persona. “La libertad es lo que permite al ser humano constituirse
como un ser dotado de una dimensión espiritual. Ser libre significa tener
permanentemente que elegir (…) para elegir hay que preferir entre las múlti-
ples opciones con que se cuenta para vivir la vida, es decir para determinar
el destino personal, para decidir sobre el singular proyecto de vida”
La persona es el componente central de la sociedad, es decir parte
del conjunto de relaciones intersubjetivas libres, que configura la perte-
nencia a un grupo, a un ente colectivo, a una cosmovisión, a un idioma,
a un colectivo humano. La persona es el centro del orden político pues
su libertad se traduce en su capacidad de elección, aceptación o rechazo
de las relaciones de poder y de gobierno y su libertad para autodetermi-
narse al establecer límites a su propia libertad para no afectar la libertad
del otro, esto a través del derecho. Asimismo, la persona es el compo-
nente central del orden económico, pues como propietario de bienes o
de su fuerza de transformación, constituye la única posibilidad de lograr
riqueza social: con su trabajo y la propiedad.
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Es el ejercicio de esa libertad el ámbito donde ubicamos a la perso-
na como consumidor y usuario. Pues la persona para lograr su proyecto
de vida tiene que adquirir, elegir, bienes y servicios para satisfacer sus
necesidades, sean básicas o suntuarias. Sin consumo y uso de esos bie-
nes y servicios que las propias personas producen y comercializan, no se
puede configurar el proyecto de vida.
Entonces, cuando la norma fundamental pone como primera pie-
dra jurídica del enorme edificio que es la sociedad, el Estado y el Dere-
cho, a la persona, no solo está expresando una realidad, sino que apertu-
ra la norma fundamental con una orden, una prescripción sustancial, si
la persona es lo más importante en la existencia, su defensa y el respecto
de su dignidad será el fin supremo de la sociedad y del Estado, y por
consiguiente del orden normativo.
III. Libertad contractual y el derecho a la igualdad (asimetría
informativa): fundamento del derecho consumidor
Por otro lado, uno de los logros históricos del ámbito de los dere-
chos fundamentales es el ámbito de la libertad individual, entendida
como la no interferencia del poder (cualquiera sea su denominación,
pero mayormente entendido como el poder del Estado) para limitar,
prohibir o reprimir el accionar, la actividad, la iniciativa, el pensamiento
o la conducta de la persona en su logro de su finalidad como tal.
Una de esas expresiones de esta libertad es la libertad contractual,
en sus dimensiones de libertad de contratación y libertad a contractar,
sustentada en la autonomía en la autonomía de la voluntad. En ese ra-
zonamiento, si todos tenemos esa libertad, todos podemos celebrar bajo
esa supuesta autonomía, contratos y, por tanto, sujetarse a los efectos de
los contenidos (clausulas) de esos contratos.
Pero ahora bien, el propio ordenamiento de protección de la li-
bertad contractual, basándose en la supuesta igualdad de las partes, ha
diseñado instrumentos de protección para evitar que alguna parte, abu-
sando de su posición de dominio, o sobre todo abusando de su poder
económico, induce a la otra parte a someterse a contractos de naturaleza
leoninos, injustos o arbitrarios o que lesione su proyecto de vida. De ahí
que, los ordenamientos jurídicos, en su mayoría, disponen limitaciones
a la libertad contractual teniendo en cuenta el interés social, el interés
público o ético, y prohíbe el abuso del derecho.
Ahora bien, cómo se traduce esta limitación a la libertad contractual
y represión al abuso del derecho, en el ámbito de la defensa del consumi-
dor. Pues, el gran desarrollo de la producción en serie, con masiva pre-
sencia de productos en el mercado de contenido altamente tecnológico
y complejo para el entendimiento del adquiriente, sea por su contenido
o dificultad en el uso o consumo, nos referimos, por ejemplo, a los pro-
ductos transgénicos, productos medicinales con contenido y efectos se-
cundarios, productos financieros complejos para el entendido, monedas
virtuales, transferencias electrónicas, comisiones, etc. o plazos contractua-
les incomprensibles frente a un adquiriendo que compra el bien por ne-
cesidad, sea básica o suntuosa y de satisfacción mediata. Este comprador
no cuenta con el conocimiento o información adecuada para que su vo-
luntad sea discernida con justicia y razonabilidad. Se genera en la práctica
un desequilibrio entre el ofertante (vendedor) y demandante (compra-
dor) con respecto al producto y a las condiciones de utilización y pago
del mismo. Se quiebra el principio de igualdad contractual, generándose
un abuso del derecho a la libertad de contratación por una de las partea,
pues existe una asimetría informativa de la oferta en afectación a la de-
manda, configurándose un abuso del dominio, informativo, procedimen-
tal con cláusulas abusivas predeterminadas y sin posibilidad de negociar
su contendido. Más aún, cuando modernamente los ofertantes utilizan
campañas de mercadeo masivo y de inducción al consumo de productos
que llevan a una seria de abusos en la comercialización de otros.
El estado a quien voluntariamente hemos cedido autoridad para
limitar nuestros derechos o evitar el abuso del ejercicio de los mismos,
tiene que intervenir, buscando restablecer el equilibrio, la igualdad.
a. La libertad de empresa y comercio y derecho a la persona
Otro logro histórico de los derechos fundamentales es la libertad
de empresa y comercio, que junto al derecho a la propiedad, sustenta-
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
Es el ejercicio de esa libertad el ámbito donde ubicamos a la perso-
na como consumidor y usuario. Pues la persona para lograr su proyecto
de vida tiene que adquirir, elegir, bienes y servicios para satisfacer sus
necesidades, sean básicas o suntuarias. Sin consumo y uso de esos bie-
nes y servicios que las propias personas producen y comercializan, no se
puede configurar el proyecto de vida.
Entonces, cuando la norma fundamental pone como primera pie-
dra jurídica del enorme edificio que es la sociedad, el Estado y el Dere-
cho, a la persona, no solo está expresando una realidad, sino que apertu-
ra la norma fundamental con una orden, una prescripción sustancial, si
la persona es lo más importante en la existencia, su defensa y el respecto
de su dignidad será el fin supremo de la sociedad y del Estado, y por
consiguiente del orden normativo.
III. Libertad contractual y el derecho a la igualdad (asimetría
informativa): fundamento del derecho consumidor
Por otro lado, uno de los logros históricos del ámbito de los dere-
chos fundamentales es el ámbito de la libertad individual, entendida
como la no interferencia del poder (cualquiera sea su denominación,
pero mayormente entendido como el poder del Estado) para limitar,
prohibir o reprimir el accionar, la actividad, la iniciativa, el pensamiento
o la conducta de la persona en su logro de su finalidad como tal.
Una de esas expresiones de esta libertad es la libertad contractual,
en sus dimensiones de libertad de contratación y libertad a contractar,
sustentada en la autonomía en la autonomía de la voluntad. En ese ra-
zonamiento, si todos tenemos esa libertad, todos podemos celebrar bajo
esa supuesta autonomía, contratos y, por tanto, sujetarse a los efectos de
los contenidos (clausulas) de esos contratos.
Pero ahora bien, el propio ordenamiento de protección de la li-
bertad contractual, basándose en la supuesta igualdad de las partes, ha
diseñado instrumentos de protección para evitar que alguna parte, abu-
sando de su posición de dominio, o sobre todo abusando de su poder
económico, induce a la otra parte a someterse a contractos de naturaleza
leoninos, injustos o arbitrarios o que lesione su proyecto de vida. De ahí
que, los ordenamientos jurídicos, en su mayoría, disponen limitaciones
a la libertad contractual teniendo en cuenta el interés social, el interés
público o ético, y prohíbe el abuso del derecho.
Ahora bien, cómo se traduce esta limitación a la libertad contractual
y represión al abuso del derecho, en el ámbito de la defensa del consumi-
dor. Pues, el gran desarrollo de la producción en serie, con masiva pre-
sencia de productos en el mercado de contenido altamente tecnológico
y complejo para el entendimiento del adquiriente, sea por su contenido
o dificultad en el uso o consumo, nos referimos, por ejemplo, a los pro-
ductos transgénicos, productos medicinales con contenido y efectos se-
cundarios, productos financieros complejos para el entendido, monedas
virtuales, transferencias electrónicas, comisiones, etc. o plazos contractua-
les incomprensibles frente a un adquiriendo que compra el bien por ne-
cesidad, sea básica o suntuosa y de satisfacción mediata. Este comprador
no cuenta con el conocimiento o información adecuada para que su vo-
luntad sea discernida con justicia y razonabilidad. Se genera en la práctica
un desequilibrio entre el ofertante (vendedor) y demandante (compra-
dor) con respecto al producto y a las condiciones de utilización y pago
del mismo. Se quiebra el principio de igualdad contractual, generándose
un abuso del derecho a la libertad de contratación por una de las partea,
pues existe una asimetría informativa de la oferta en afectación a la de-
manda, configurándose un abuso del dominio, informativo, procedimen-
tal con cláusulas abusivas predeterminadas y sin posibilidad de negociar
su contendido. Más aún, cuando modernamente los ofertantes utilizan
campañas de mercadeo masivo y de inducción al consumo de productos
que llevan a una seria de abusos en la comercialización de otros.
El estado a quien voluntariamente hemos cedido autoridad para
limitar nuestros derechos o evitar el abuso del ejercicio de los mismos,
tiene que intervenir, buscando restablecer el equilibrio, la igualdad.
a. La libertad de empresa y comercio y derecho a la persona
Otro logro histórico de los derechos fundamentales es la libertad
de empresa y comercio, que junto al derecho a la propiedad, sustenta-
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ron las revoluciones burguesas del siglo XVIII y XIX, permitiendo como
expresión de la libertad de disfrutar del trabajo y la riqueza, imponer
el criterio que la persona es libre para establecer cualquier tipo de in-
dustria, trabajo, o negocio con el fin de generar riqueza y comercializar
el producto o el servicio que se genera. Obviamente, el ejercicio de esa
libertad suponía el previo reconocimiento al derecho de la propiedad,
tanto de aquella que genera riqueza directa, la propiedad de la tierra,
es decir la renta, o la riqueza de los medios de producción, la plusva-
lía. Entonces, la realización de la persona propietaria es producir y co-
mercializar, utilizando el mercado como espacio para transferir, vender,
intercambiar el bien o servicio que ha producido, sin que el poder del
Estado impida o restringa esta producción y comercialización generada
por su empresa. Evidentemente, el ejercicio de este derecho supone que
alguien primero tenga propiedad o capital, pero eso otra discusión.
Sin embargo, esta libertad de empresa y comercio también puede
afectar y, así lo hace, al consumidor de los bienes y servicios que rea-
liza la empresa. Pueden afectar la salud de la persona, puede afectar
el orden público, la seguridad de la persona, o las expectativas que
el adquiriente del bien o servicio espera disfrutar. Así por ejemplo,
la empresa de bienes alimentarios que produce alimentos con graves
contenidos contaminantes. O, una empresa que divulga la venta de un
producto que dice que es leche y no lo es. Una clínica que vende el
servicio de cirugía estética y el resultado no es lo esperado teniendo en
cuenta en grado de especialidad y detalle que se espera; una discoteca
que funciona con fumadores de tabaco abiertos y afectando la salud de
los vecinos; una red de antenas aéreas que puede ocasionar distorsio-
nes en el funcionamiento neuronal. Una empresa que distribuye frutas
frescas con alto contenido de pesticidas no aptos para el consumo hu-
mano. Un banco que oferta intereses por depósito bancarios con me-
canismos engañosos. Todas estas circunstancia, genera que el Estado,
en nombre del interés social, intervenga precisamente para proteger
los intereses difusos, pues promoción y ejercicio de la solidaridad es
inherente a los derechos sociales, por ejemplo el derecho a disfrutar
de un medio ambiente adecuado, a la utilización de los recursos natu-
rales, derecho a la seguridad, información y salud de los consumidores
y usuarios, derecho al respeto del patrimonio histórico, arquitectónico
y cultural, derecho a la paz, entre otros.
Por otro lado, las empresas o negocios pueden comportarse en el
mercado con un actitud agresiva o de mala fe, que por un lado concen-
tre en uno toda las posibilidades de oferta de bienes limitando la posibi-
lidad de elección que tiene el consumidor y por otro lado, puede que el
negocio o la empresa abusando de su posición en el mercado concerté
precios afectando el interés del consumidor o usuario al momento de
tomar una decisión por tal o cual producto conforme al precio. Este
actitud empresarial evidentemente entran en colisión no solo con reglas
del libre mercado, transgresión de la libre competencia (monopolio),
sino con actitudes anticompetivas (concertación), pero que sobre todo
afectan la libre decisión de los consumidores y usuarios.
Frente a estas circunstancias agresivas a los derechos de las perso-
nas, en calidad de consumidores o usuarios, el Estado debe intervenir,
para proteger el interés social, sea en el sentido difuso o subjetivo. En
ese sentido debemos afirmar que ante el ejercicio y protección de los
derechos de las personas, el Estad no un ente neutral, siempre estará al
lado de los primeros, aunque ante un litigio de interés o derechos, su
función, a la hora de resolverlos, será imparcial.
IV. Modelo protección del consumidor y usuario en la consti-
tución peruana
Hemos visto cual es el modelo económico del Estado peruano, sus
principios y reglas constitucionales, como también hemos explicado la
importancia de considerar al consumidor y sus derechos, como parte de
este modelo económico constitucional.
Ahora pasaremos a analizar y discutir el contenido de la norma
constitucional peruana de protección de los derechos del consumidor,
teniendo en cuenta que esta cláusula debe interpretarse como parte in-
separable de todo el texto constitucional. La norma constitucional que
expresa la regulación sobre los derechos de los consumidores y su pro-
tección es el Artículo 65, el mismo que prescribe:
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
ron las revoluciones burguesas del siglo XVIII y XIX, permitiendo como
expresión de la libertad de disfrutar del trabajo y la riqueza, imponer
el criterio que la persona es libre para establecer cualquier tipo de in-
dustria, trabajo, o negocio con el fin de generar riqueza y comercializar
el producto o el servicio que se genera. Obviamente, el ejercicio de esa
libertad suponía el previo reconocimiento al derecho de la propiedad,
tanto de aquella que genera riqueza directa, la propiedad de la tierra,
es decir la renta, o la riqueza de los medios de producción, la plusva-
lía. Entonces, la realización de la persona propietaria es producir y co-
mercializar, utilizando el mercado como espacio para transferir, vender,
intercambiar el bien o servicio que ha producido, sin que el poder del
Estado impida o restringa esta producción y comercialización generada
por su empresa. Evidentemente, el ejercicio de este derecho supone que
alguien primero tenga propiedad o capital, pero eso otra discusión.
Sin embargo, esta libertad de empresa y comercio también puede
afectar y, así lo hace, al consumidor de los bienes y servicios que rea-
liza la empresa. Pueden afectar la salud de la persona, puede afectar
el orden público, la seguridad de la persona, o las expectativas que
el adquiriente del bien o servicio espera disfrutar. Así por ejemplo,
la empresa de bienes alimentarios que produce alimentos con graves
contenidos contaminantes. O, una empresa que divulga la venta de un
producto que dice que es leche y no lo es. Una clínica que vende el
servicio de cirugía estética y el resultado no es lo esperado teniendo en
cuenta en grado de especialidad y detalle que se espera; una discoteca
que funciona con fumadores de tabaco abiertos y afectando la salud de
los vecinos; una red de antenas aéreas que puede ocasionar distorsio-
nes en el funcionamiento neuronal. Una empresa que distribuye frutas
frescas con alto contenido de pesticidas no aptos para el consumo hu-
mano. Un banco que oferta intereses por depósito bancarios con me-
canismos engañosos. Todas estas circunstancia, genera que el Estado,
en nombre del interés social, intervenga precisamente para proteger
los intereses difusos, pues promoción y ejercicio de la solidaridad es
inherente a los derechos sociales, por ejemplo el derecho a disfrutar
de un medio ambiente adecuado, a la utilización de los recursos natu-
rales, derecho a la seguridad, información y salud de los consumidores
y usuarios, derecho al respeto del patrimonio histórico, arquitectónico
y cultural, derecho a la paz, entre otros.
Por otro lado, las empresas o negocios pueden comportarse en el
mercado con un actitud agresiva o de mala fe, que por un lado concen-
tre en uno toda las posibilidades de oferta de bienes limitando la posibi-
lidad de elección que tiene el consumidor y por otro lado, puede que el
negocio o la empresa abusando de su posición en el mercado concerté
precios afectando el interés del consumidor o usuario al momento de
tomar una decisión por tal o cual producto conforme al precio. Este
actitud empresarial evidentemente entran en colisión no solo con reglas
del libre mercado, transgresión de la libre competencia (monopolio),
sino con actitudes anticompetivas (concertación), pero que sobre todo
afectan la libre decisión de los consumidores y usuarios.
Frente a estas circunstancias agresivas a los derechos de las perso-
nas, en calidad de consumidores o usuarios, el Estado debe intervenir,
para proteger el interés social, sea en el sentido difuso o subjetivo. En
ese sentido debemos afirmar que ante el ejercicio y protección de los
derechos de las personas, el Estad no un ente neutral, siempre estará al
lado de los primeros, aunque ante un litigio de interés o derechos, su
función, a la hora de resolverlos, será imparcial.
IV. Modelo protección del consumidor y usuario en la consti-
tución peruana
Hemos visto cual es el modelo económico del Estado peruano, sus
principios y reglas constitucionales, como también hemos explicado la
importancia de considerar al consumidor y sus derechos, como parte de
este modelo económico constitucional.
Ahora pasaremos a analizar y discutir el contenido de la norma
constitucional peruana de protección de los derechos del consumidor,
teniendo en cuenta que esta cláusula debe interpretarse como parte in-
separable de todo el texto constitucional. La norma constitucional que
expresa la regulación sobre los derechos de los consumidores y su pro-
tección es el Artículo 65, el mismo que prescribe:
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El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para
tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y
servicios que se encuentran a su disposición en el mercado, asimis-
mo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población.
4.1. Efectos de la disposición constitucional
a. Efectos objetivos: Deber del Estado
El artículo 65 de la Constitución establece un principio rector de
la actuación del Estado ante el interés del consumidor y usuario. La
Constitución le ordena al Estado defender sus intereses. Este deber se
concretiza en orientar, en algunos casos regular, la actividad económica,
financiera o de otra índole teniendo en cuenta la defensa del interés del
consumidor y usuario. En ese sentido, está obligado constitucionalmen-
te a desarrollar políticas públicas y normativas concernientes a la pro-
tección de los intereses del consumidor y usuario, por ejemplo, sobre
la promoción de la calidad en la producción de bienes y servicios, sean
estos de fuente pública o privada, políticas de empaquetado de produc-
tos, políticas o normas sobre el uso de pesticidas, promoción de la libre
competencia, promoción de la calidad en los servicios educativos, mé-
dicos, servicios públicos de agua, de telefonía, entre otros.(1) Tal como
veremos más adelante.
b. Efectos subjetivos
El Artículo 65 configura otro efecto. Consagra derechos subjetivos,
reconoce la facultad de acción defensiva del consumidor y usuario en
los casos de transgresión o desconocimiento de sus derechos por parte
de los privados, exigiendo al Estado una actuación determinada cuando
se produce una acción u omisión del proveedor que afecte sus derechos
expresos: derecho a la información, salud y seguridad o sus derechos
implícitos. La cláusula constitucional también obliga al Estado a esta-
blecer garantías de protección de los derechos fundamentales: garan-
tías procesales: órganos de resolución de conflictos con procedimientos
(1) Ver: Exp.N.º 008-2003 AI/TC, ff.jj.30 y 31
especiales para resolver las controversias: INDECOPI, OPSITEL, entre
otros. En los próximos ítems trataremos sobre los derechos subjetivos
del consumidor y usuario.
c. Efectos verticales y horizontales
Los derechos fundamentales surgieron en la historia como límites
al poder, especialmente del poder político estatal. En ese sentido, se
estructuraron con efectos verticales, por decirlo así, la persona frente
al Estado. Sin embargo, sus efectos en el moderno constitucionalismo
también se expande en forma horizontal, es decir plantean exigencias,
limitaciones y deberes de la persona con respecto a otra, y en donde el
Estado se modela no como un mero observador, sino como veedor del
respecto de esos valores que encierran los derechos fundamentales. En
ese sentido, los derechos del consumidor y usuario exigen un determi-
nado comportamiento del proveedor frente al consumidor y usuario.
Son derechos que configuran una relación entre dos sujetos el provee-
dor y consumidor o usuario, a estos últimos se le reconoce una serie de
derechos subjetivos a los primeros una serie de deberes y obligaciones
que garantizan los derechos de los primeros.
4.2. Sujetos de Protección
La cláusula constitucional contenida en el artículo 65 establece dos
sujetos de protección: consumidor y usuario, a diferencia de la mayoría
de disposiciones constitucionales de otros Estados que bajo el término
consumidor, engloban ambos. Esta es un especifidad que hay que tomar-
la en serio. Los términos consumidor y usuario en el texto constitucional
configuran términos abiertos, indeterminados, que en nuestra opinión,
tratándose de un derecho fundamental, su ámbito de aplicación referido
al sujeto, debe ser cuidosamente explicado. Esta ambigüedad ha venido
siendo resuelta por las diferentes sentencias del Tribunal Constitucional
y las decisiones administrativas no sin controversias, como veremos.
a. Primera ambigüedad: quién es el consumidor y usuario
En el ámbito de los derechos del consumidor ocurre, como en la
mayoría de derechos que tienen que ver con la producción, la ganancia
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para
tal efecto garantiza el derecho a la información sobre los bienes y
servicios que se encuentran a su disposición en el mercado, asimis-
mo vela, en particular, por la salud y la seguridad de la población.
4.1. Efectos de la disposición constitucional
a. Efectos objetivos: Deber del Estado
El artículo 65 de la Constitución establece un principio rector de
la actuación del Estado ante el interés del consumidor y usuario. La
Constitución le ordena al Estado defender sus intereses. Este deber se
concretiza en orientar, en algunos casos regular, la actividad económica,
financiera o de otra índole teniendo en cuenta la defensa del interés del
consumidor y usuario. En ese sentido, está obligado constitucionalmen-
te a desarrollar políticas públicas y normativas concernientes a la pro-
tección de los intereses del consumidor y usuario, por ejemplo, sobre
la promoción de la calidad en la producción de bienes y servicios, sean
estos de fuente pública o privada, políticas de empaquetado de produc-
tos, políticas o normas sobre el uso de pesticidas, promoción de la libre
competencia, promoción de la calidad en los servicios educativos, mé-
dicos, servicios públicos de agua, de telefonía, entre otros.(1) Tal como
veremos más adelante.
b. Efectos subjetivos
El Artículo 65 configura otro efecto. Consagra derechos subjetivos,
reconoce la facultad de acción defensiva del consumidor y usuario en
los casos de transgresión o desconocimiento de sus derechos por parte
de los privados, exigiendo al Estado una actuación determinada cuando
se produce una acción u omisión del proveedor que afecte sus derechos
expresos: derecho a la información, salud y seguridad o sus derechos
implícitos. La cláusula constitucional también obliga al Estado a esta-
blecer garantías de protección de los derechos fundamentales: garan-
tías procesales: órganos de resolución de conflictos con procedimientos
(1) Ver: Exp.N.º 008-2003 AI/TC, ff.jj.30 y 31
especiales para resolver las controversias: INDECOPI, OPSITEL, entre
otros. En los próximos ítems trataremos sobre los derechos subjetivos
del consumidor y usuario.
c. Efectos verticales y horizontales
Los derechos fundamentales surgieron en la historia como límites
al poder, especialmente del poder político estatal. En ese sentido, se
estructuraron con efectos verticales, por decirlo así, la persona frente
al Estado. Sin embargo, sus efectos en el moderno constitucionalismo
también se expande en forma horizontal, es decir plantean exigencias,
limitaciones y deberes de la persona con respecto a otra, y en donde el
Estado se modela no como un mero observador, sino como veedor del
respecto de esos valores que encierran los derechos fundamentales. En
ese sentido, los derechos del consumidor y usuario exigen un determi-
nado comportamiento del proveedor frente al consumidor y usuario.
Son derechos que configuran una relación entre dos sujetos el provee-
dor y consumidor o usuario, a estos últimos se le reconoce una serie de
derechos subjetivos a los primeros una serie de deberes y obligaciones
que garantizan los derechos de los primeros.
4.2. Sujetos de Protección
La cláusula constitucional contenida en el artículo 65 establece dos
sujetos de protección: consumidor y usuario, a diferencia de la mayoría
de disposiciones constitucionales de otros Estados que bajo el término
consumidor, engloban ambos. Esta es un especifidad que hay que tomar-
la en serio. Los términos consumidor y usuario en el texto constitucional
configuran términos abiertos, indeterminados, que en nuestra opinión,
tratándose de un derecho fundamental, su ámbito de aplicación referido
al sujeto, debe ser cuidosamente explicado. Esta ambigüedad ha venido
siendo resuelta por las diferentes sentencias del Tribunal Constitucional
y las decisiones administrativas no sin controversias, como veremos.
a. Primera ambigüedad: quién es el consumidor y usuario
En el ámbito de los derechos del consumidor ocurre, como en la
mayoría de derechos que tienen que ver con la producción, la ganancia
98 99QUAE S T I O I U R I S • N° 6
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
y utilidad, como es en el derecho laboral, derecho empresarial, y otros,
que se manifiestan dos tendencias claras al momento de discutir su con-
tenido constitucional. Por ejemplo, en el derecho laboral suele haber el
enfoque pro empleador y pro trabajador al interpretar las normas sobre
la estabilidad, despido y beneficios laborales. Dependiendo en qué lado
uno se sitúa en el razonamiento, para otorgar mayor o menor funda-
mentos suficientes para resolver, sobre todo cuando hay litigios. Lo mis-
mo ocurre en el Derecho del Consumidor, la tendencia pro consumidor
es bien marcada como lo es también la tendencia pro empresario. Gene-
ralmente, esta última tendencia olvida el carácter tuitivo que tiene el De-
recho del Consumidor, sobre todo cuando explicamos que este derecho
es parte de los pilares en que se cimienta una República democrática y
social, como es la nuestra.
Estas tendencias en el Derecho Consumidor se expresan, por ejem-
plo, a la hora de definir lo que es consumidor o usuario. Para unos, el
concepto de consumidor y usuario deben ser lo más restringido posible
supuestamente para poder defender su interés y derechos, para otros no,
cuando más amplio es su ámbito conceptual más amplio en su protección.
Sobre este aspecto, sobre la interpretación y protección de los de-
rechos, tratándose del Estado, incluyendo a sus funcionarios, éste no
puede ser neutral sino imparcial. Me explico: en el ámbito de la inter-
pretación de los derechos, el Estado por mandato de la Constitución
tiene el deber de promover, proteger y garantizar los valores, principios
y contenidos de los derechos fundamentales, pues así está diseñado el
modelo de una República, democrática y social como es la nuestra, por
ello, los principios pro homine y el indubio pro personae prevalecen sobre
cualquier otra consideración. Lo que sí estamos de acuerdo es que el Es-
tado, sus órganos y funcionarios, deben ser imparciales cuando existan
litigios o controversias con respecto al ejercicio de esos derechos.
En la doctrina se emplea el término consumidor en tres sentidos:
genérico o abstracto, concreta, y restrictiva. El sentido genérico o abs-
tracto, identifica al consumidor como todo ciudadano que como tal as-
pira a satisfacer sus necesidades, mejorando sus estándares de vida. Esa
idea genérica o abstracta es la que se emplea en los primeros inicios del
derecho del consumidor. Por ejemplo, así se establece en la Resolución
del Comunidad Económica Europea de 1975 y que sirve de antecedente
de estos derechos. Esta noción ayuda a establecer políticas públicas de
protección del consumidor, acudiendo al deber que tiene el Estado de
proteger sus intereses, en ese sentido justifica la protección de los dere-
chos difusos del consumidor en general.
Sin embargo, hay otro concepto de consumidor que la doctrina le
denomina la concepción concreta de consumidor, la misma que a la vez
incluye una concepción amplia y estricta. Esa concepción permite jus-
tificar el derecho consumidor como derecho subjetivo. En la primera,
consumidor es todo aquel que participa en el mercado de bienes y ser-
vicios como cliente, es decir adquiriendo, comprando bienes y servicios.
No interesa si el bien adquirido sea para el uso final, personal o familiar
del comprador, es el caso del empresario que compra bienes para dedi-
carle a sus fines empresariales. En la concepción estricta, consumidor es
aquella persona natural o jurídica que adquiere bienes y servicios para
su utilización final, para su consumo directo e inmediato. En esta con-
cepción, solo será consumidor la persona que está al final, en la parte
última del proceso de producción, el sujeto que adquiere el bien para su
uso directo y final, y no como valor de intercambio.
En el caso peruano, la doctrina y la jurisprudencia influenciada
por ese ánimo restrictivo, ha sostenido la idea estricta de consumi-
dor, es decir aquél que adquiere un bien para su uso final y directo,
adicionando a ello, la tesis de que para que el Estado proteja sus
derechos, este consumidor deberá ser catalogado como consumidor
razonable, consumidor diligente. Para esta tesis si se cumplen los
estándares del consumidor razonable, éste es el que debe ser prote-
gido y defendido en sus derechos e intereses.
Así, lo entendió INDECOPI en sus diversas jurisprudencias. Para
esta institución consumidor razonable es “(…) una persona que actúa con
la diligencia ordinaria que se le puede exigir a cualquier persona que realiza una
operación de intercambio en el mercado” (2). En otras palabras, consumidor
(2) Ver: Resolución N.º 001-2001-LIN-CPC/INDECOPI
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
y utilidad, como es en el derecho laboral, derecho empresarial, y otros,
que se manifiestan dos tendencias claras al momento de discutir su con-
tenido constitucional. Por ejemplo, en el derecho laboral suele haber el
enfoque pro empleador y pro trabajador al interpretar las normas sobre
la estabilidad, despido y beneficios laborales. Dependiendo en qué lado
uno se sitúa en el razonamiento, para otorgar mayor o menor funda-
mentos suficientes para resolver, sobre todo cuando hay litigios. Lo mis-
mo ocurre en el Derecho del Consumidor, la tendencia pro consumidor
es bien marcada como lo es también la tendencia pro empresario. Gene-
ralmente, esta última tendencia olvida el carácter tuitivo que tiene el De-
recho del Consumidor, sobre todo cuando explicamos que este derecho
es parte de los pilares en que se cimienta una República democrática y
social, como es la nuestra.
Estas tendencias en el Derecho Consumidor se expresan, por ejem-
plo, a la hora de definir lo que es consumidor o usuario. Para unos, el
concepto de consumidor y usuario deben ser lo más restringido posible
supuestamente para poder defender su interés y derechos, para otros no,
cuando más amplio es su ámbito conceptual más amplio en su protección.
Sobre este aspecto, sobre la interpretación y protección de los de-
rechos, tratándose del Estado, incluyendo a sus funcionarios, éste no
puede ser neutral sino imparcial. Me explico: en el ámbito de la inter-
pretación de los derechos, el Estado por mandato de la Constitución
tiene el deber de promover, proteger y garantizar los valores, principios
y contenidos de los derechos fundamentales, pues así está diseñado el
modelo de una República, democrática y social como es la nuestra, por
ello, los principios pro homine y el indubio pro personae prevalecen sobre
cualquier otra consideración. Lo que sí estamos de acuerdo es que el Es-
tado, sus órganos y funcionarios, deben ser imparciales cuando existan
litigios o controversias con respecto al ejercicio de esos derechos.
En la doctrina se emplea el término consumidor en tres sentidos:
genérico o abstracto, concreta, y restrictiva. El sentido genérico o abs-
tracto, identifica al consumidor como todo ciudadano que como tal as-
pira a satisfacer sus necesidades, mejorando sus estándares de vida. Esa
idea genérica o abstracta es la que se emplea en los primeros inicios del
derecho del consumidor. Por ejemplo, así se establece en la Resolución
del Comunidad Económica Europea de 1975 y que sirve de antecedente
de estos derechos. Esta noción ayuda a establecer políticas públicas de
protección del consumidor, acudiendo al deber que tiene el Estado de
proteger sus intereses, en ese sentido justifica la protección de los dere-
chos difusos del consumidor en general.
Sin embargo, hay otro concepto de consumidor que la doctrina le
denomina la concepción concreta de consumidor, la misma que a la vez
incluye una concepción amplia y estricta. Esa concepción permite jus-
tificar el derecho consumidor como derecho subjetivo. En la primera,
consumidor es todo aquel que participa en el mercado de bienes y ser-
vicios como cliente, es decir adquiriendo, comprando bienes y servicios.
No interesa si el bien adquirido sea para el uso final, personal o familiar
del comprador, es el caso del empresario que compra bienes para dedi-
carle a sus fines empresariales. En la concepción estricta, consumidor es
aquella persona natural o jurídica que adquiere bienes y servicios para
su utilización final, para su consumo directo e inmediato. En esta con-
cepción, solo será consumidor la persona que está al final, en la parte
última del proceso de producción, el sujeto que adquiere el bien para su
uso directo y final, y no como valor de intercambio.
En el caso peruano, la doctrina y la jurisprudencia influenciada
por ese ánimo restrictivo, ha sostenido la idea estricta de consumi-
dor, es decir aquél que adquiere un bien para su uso final y directo,
adicionando a ello, la tesis de que para que el Estado proteja sus
derechos, este consumidor deberá ser catalogado como consumidor
razonable, consumidor diligente. Para esta tesis si se cumplen los
estándares del consumidor razonable, éste es el que debe ser prote-
gido y defendido en sus derechos e intereses.
Así, lo entendió INDECOPI en sus diversas jurisprudencias. Para
esta institución consumidor razonable es “(…) una persona que actúa con
la diligencia ordinaria que se le puede exigir a cualquier persona que realiza una
operación de intercambio en el mercado” (2). En otras palabras, consumidor
(2) Ver: Resolución N.º 001-2001-LIN-CPC/INDECOPI
100 101QUAE S T I O I U R I S • N° 6
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
razonable es aquel que antes de tomar una decisión de consumo, adopta pre-
cauciones comúnmente razonables y se informa adecuadamente sobre los bienes y
servicios, siendo sus principales fuentes de información el documento o medio que
contiene los términos y condiciones en los que se contrata el producto o servicio, el
lugar de contratación, la publicidad, la información contenida en el rotulado o
envase del producto, las marcas de los mismos, los precios, etc.” (3)
Esta interpretación restrictiva de la definición de consumidor, no
toma en cuenta nuestra realidad social, económica y cultural, en donde
el consumidor es una persona, muchas veces analfabeta, o con muy poca
educación o baja autoestima. Y, aun siendo una persona educada, con
un mínimo de razonabilidad en sus decisiones, su condición de abori-
gen, perteneciente a una etnia, o con una diferencia idiomática distinta
a la del castellano, lo hace particular en sus preferencias y particular en
su posibilidad de comprender a cabalidad las condiciones contractuales
de circulación de los bienes y servicios o los contenidos de los productos
que adquiere en el mercado. La consecuencia práctica de esta interpre-
tación restrictiva, sería la de proteger a un grupo selecto, minoritario de
sectores de las clases medias y ricas peruanas, “los consumidores diligen-
tes”, el “good man” de la doctrina anglosajona.
Otra discusión que se genero fue si el consumidor o usuario solo
podría ser una persona natural, excluyendo de su denominación a las
personas jurídicas sin importar su tamaño, participación en el mercado
u otra consideración.
Estamos en una área en donde fabulosas fuerzas económicas están
en pugna, esta tensión entre un modelo de economía excesivamente
liberal, todo lo puede la autonomía de la voluntad y la libertad con-
tractual pretende ser omnímoda, incluso también a la hora de definir
lo que es consumidor, restringiendo al máximo el contenido del con-
cepto de consumidor y otros la expanden conforme a una realidad y
posición económica, pues precisamente el reconocimiento de la calidad
de consumidor a una sujeto implica otorgarle protección y defensa de
(3) Ver: Resolución N.º 0866-2008-/TDC INDECOPI, del 6.05. 2008. Recaída en el Expediente
N.º 1351-2007/CPC
sus derechos. Esa pugna se ha traducido, también en el ámbito de los
mecanismos de su protección, por ejemplo, en la regulación de la vía
procedimental, como luego señalaremos.
Esta discusión saludable para el novísimo Derecho del Consumi-
dor, en el caso peruano ha venido siendo dilucidada por la doctrina del
Tribunal constitucional, el mismo que ha definido al consumidor como:
“El consumidor –o usuario- es el fin de toda actividad económica, es de-
cir, es quien cierra el círculo económico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a través de la utilización de una gama de pro-
ductos y servicios. En puridad se trata de una persona natural o jurídica
que adquiere, utiliza y disfruta determinados productos (como consumi-
dor) o servicios (como usuario) que previamente han sido ofrecidos en
el mercado. Es indudable que la condición de consumidor o usuario se
produce a través de la relación que éste entabla con un agente provee-
dor –independientemente de su carácter público o privado-; sea en cali-
dad de receptor o beneficiario de algún producto, sea en calidad de des-
tinatario de alguna forma de servicio. En consecuencia, la condición de
consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino
a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las
relaciones generales por el mercado, las cuales tienen como correlato la
actuación del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. (4)
Posteriormente, el Código de Protección y Defensa del Consumi-
dor ha establecido que consumidor es:
“1.1 Las personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan o dis-
frutan como destinatarios finales productos o servicios materiales
e inmateriales, en beneficio propio o de su grupo familiar o social
actuando así en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o pro-
fesional. No se considera consumidor para efectos de este Código
a quien adquiere, utiliza o disfruta de un producto o servicio nor-
malmente destinado para los fines de su actividad como proveedor.
1.2 Los microempresarios que evidencien una situación de asime-
tría informativa con el proveedor respecto de aquellos productos
o servicios que no formen parte del giro propio del negocio.
(4) Ver: Exp. N.º 0008-2003-AI/TC, ff.jj. 28 y 29.
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
razonable es aquel que antes de tomar una decisión de consumo, adopta pre-
cauciones comúnmente razonables y se informa adecuadamente sobre los bienes y
servicios, siendo sus principales fuentes de información el documento o medio que
contiene los términos y condiciones en los que se contrata el producto o servicio, el
lugar de contratación, la publicidad, la información contenida en el rotulado o
envase del producto, las marcas de los mismos, los precios, etc.” (3)
Esta interpretación restrictiva de la definición de consumidor, no
toma en cuenta nuestra realidad social, económica y cultural, en donde
el consumidor es una persona, muchas veces analfabeta, o con muy poca
educación o baja autoestima. Y, aun siendo una persona educada, con
un mínimo de razonabilidad en sus decisiones, su condición de abori-
gen, perteneciente a una etnia, o con una diferencia idiomática distinta
a la del castellano, lo hace particular en sus preferencias y particular en
su posibilidad de comprender a cabalidad las condiciones contractuales
de circulación de los bienes y servicios o los contenidos de los productos
que adquiere en el mercado. La consecuencia práctica de esta interpre-
tación restrictiva, sería la de proteger a un grupo selecto, minoritario de
sectores de las clases medias y ricas peruanas, “los consumidores diligen-
tes”, el “good man” de la doctrina anglosajona.
Otra discusión que se genero fue si el consumidor o usuario solo
podría ser una persona natural, excluyendo de su denominación a las
personas jurídicas sin importar su tamaño, participación en el mercado
u otra consideración.
Estamos en una área en donde fabulosas fuerzas económicas están
en pugna, esta tensión entre un modelo de economía excesivamente
liberal, todo lo puede la autonomía de la voluntad y la libertad con-
tractual pretende ser omnímoda, incluso también a la hora de definir
lo que es consumidor, restringiendo al máximo el contenido del con-
cepto de consumidor y otros la expanden conforme a una realidad y
posición económica, pues precisamente el reconocimiento de la calidad
de consumidor a una sujeto implica otorgarle protección y defensa de
(3) Ver: Resolución N.º 0866-2008-/TDC INDECOPI, del 6.05. 2008. Recaída en el Expediente
N.º 1351-2007/CPC
sus derechos. Esa pugna se ha traducido, también en el ámbito de los
mecanismos de su protección, por ejemplo, en la regulación de la vía
procedimental, como luego señalaremos.
Esta discusión saludable para el novísimo Derecho del Consumi-
dor, en el caso peruano ha venido siendo dilucidada por la doctrina del
Tribunal constitucional, el mismo que ha definido al consumidor como:
“El consumidor –o usuario- es el fin de toda actividad económica, es de-
cir, es quien cierra el círculo económico satisfaciendo sus necesidades y
acrecentando su bienestar a través de la utilización de una gama de pro-
ductos y servicios. En puridad se trata de una persona natural o jurídica
que adquiere, utiliza y disfruta determinados productos (como consumi-
dor) o servicios (como usuario) que previamente han sido ofrecidos en
el mercado. Es indudable que la condición de consumidor o usuario se
produce a través de la relación que éste entabla con un agente provee-
dor –independientemente de su carácter público o privado-; sea en cali-
dad de receptor o beneficiario de algún producto, sea en calidad de des-
tinatario de alguna forma de servicio. En consecuencia, la condición de
consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente, sino
a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las
relaciones generales por el mercado, las cuales tienen como correlato la
actuación del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento. (4)
Posteriormente, el Código de Protección y Defensa del Consumi-
dor ha establecido que consumidor es:
“1.1 Las personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan o dis-
frutan como destinatarios finales productos o servicios materiales
e inmateriales, en beneficio propio o de su grupo familiar o social
actuando así en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o pro-
fesional. No se considera consumidor para efectos de este Código
a quien adquiere, utiliza o disfruta de un producto o servicio nor-
malmente destinado para los fines de su actividad como proveedor.
1.2 Los microempresarios que evidencien una situación de asime-
tría informativa con el proveedor respecto de aquellos productos
o servicios que no formen parte del giro propio del negocio.
(4) Ver: Exp. N.º 0008-2003-AI/TC, ff.jj. 28 y 29.
102 103QUAE S T I O I U R I S • N° 6
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
4.3. En caso de duda sobre el destino final de determinado producto
o servicio, se califica como consumidor a quien lo adquiere, usa
o disfruta” (5)
Por otro lado, se puede identificar al consumidor como aquel que
se encuentra en una relación de consumo, es decir, la relación por la cual
un consumidor adquiere un producto o contrata in servicio con un proveedor a
cambio de una contraprestación económica. Esto sin perjuicio de los supuestos
contemplados en el artículo III” (6)
a. Segunda ambigüedad: Consumidor de qué producto. Usuario de qué
servicio
Si bien la Constitución no ha determinado el origen del producto,
podríamos decir que el consumidor puede ser de un producto originario,
fabricado, elaborado, manipulado, acondicionado, mezclado, envasado,
almacenado, por un proveedor sin previa calificación, es decir puede ser
de una empresa privada, mixta, pública, comunal, cooperativa, grande,
mediana, pequeña o micro empresa, a condición que el producto sea
puesto en el mercado y que su actividad del proveedor sea habitual.
Por otro lado, el usuario es de cualquier servicio que se brinde en
el mercado: sea éste de naturaleza privada, mixta, o pública. Así, por
ejemplo, tenemos usuarios del servicios públicos pero gestionados pri-
vadamente, por ejemplo el servicio de telefonía, de electricidad, cuyos
proveedores son privados.
Los usuarios de servicios públicos cuyo proveedor es el Estado, aquí
habría una ambigüedad manifiesta. Calificará el servicio público genéri-
co que brinda el Estado en el ámbito del artículo 65 de la Constitución,
por ejemplo servicios educativos, servicios de salud, servicios de justicia,
nuestra condición es que si bajo la condición de que el servicio se brinde
en el mercado, bajo las reglas de prestaciones y contraprestaciones. Si
alguien se pregunta si el Estado puede brindar servicios públicos regu-
lados por el mercado y por tanto sujetos a las reglas de protección del
(5) Ver Artículo IV del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N.º 29571.
(6) Ver: Art. IV.5 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley 29571.
usuario del Artículo 65, habría que recordar que el segundo párrafo del
artículo 60 de la Constitución, lo autoriza previa ley expresa.
Sin embargo, hay que indicar brevemente que los usuarios de los
servicios públicos no ofertado en el mercado, servicios de salud, hos-
pitales, seguro social, sistema de justicia, recojo de basura, entre otros,
deberían ser protegidos por los mecanismos internos de los entes que
brindan estos servicios, servicios de control y auditoria y por la Defenso-
ría del Pueblo. Sin embargo, la indefensión de los usuarios por el defi-
ciente servicio es clamorosa, sobre todo en los servicios de salud pública.
En mi opinión hay una laguna normativa de orden Constitucional que
permita la fiscalización y control de los servicios públicos brindados por
el Estado, no basta indicar la naturaleza democrática y social del Estado
peruano, (artículo 43) no es suficiente indicarle sus deberes (artículo
44) si no existen las garantías institucionales y procedimentales para ha-
cerlos exigentes, en particular en los referente a sus servicios.
Existen usuarios de servicios cuyo proveedor es de naturaleza mix-
ta, por ejemplo los servicios de agua y desagüe.
Esta es una indicación muy importante pues debemos recordar que
hay organismos constitucionales y administrativos infra constitucionales
que expresamente tienen el encargo de asegurar la defensa de los usua-
rios en su ámbito. Así por ejemplo: el artículo 162 de la Constitución es-
tablece que la Defensoría del Pueblo tiene competencia para “supervisar
el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos a la ciudadanía.” Asimismo el artículo 87 de la Ley Fun-
damental establece que la Superintendencia de Banca y Seguros ejerce
control de los servicios financieros, pero en la práctica no puede dictar
medidas correctivas, hay lagunas normativas que no permiten la fiscali-
zación de las diversas cooperativas del ámbito financiero.
A nivel infraconstitucional se han desarrollado una frondosa insti-
tucionalidad, en su mayoría inoperante, de defensa de los usuarios de
servicios públicos o de naturaleza mixta. Veamos:
– SUNEDU, Superintendencia Nacional de la Educación Superior
Universitaria, creada en la Ley Universitaria, Ley Nº 30220. Fue
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
4.3. En caso de duda sobre el destino final de determinado producto
o servicio, se califica como consumidor a quien lo adquiere, usa
o disfruta” (5)
Por otro lado, se puede identificar al consumidor como aquel que
se encuentra en una relación de consumo, es decir, la relación por la cual
un consumidor adquiere un producto o contrata in servicio con un proveedor a
cambio de una contraprestación económica. Esto sin perjuicio de los supuestos
contemplados en el artículo III” (6)
a. Segunda ambigüedad: Consumidor de qué producto. Usuario de qué
servicio
Si bien la Constitución no ha determinado el origen del producto,
podríamos decir que el consumidor puede ser de un producto originario,
fabricado, elaborado, manipulado, acondicionado, mezclado, envasado,
almacenado, por un proveedor sin previa calificación, es decir puede ser
de una empresa privada, mixta, pública, comunal, cooperativa, grande,
mediana, pequeña o micro empresa, a condición que el producto sea
puesto en el mercado y que su actividad del proveedor sea habitual.
Por otro lado, el usuario es de cualquier servicio que se brinde en
el mercado: sea éste de naturaleza privada, mixta, o pública. Así, por
ejemplo, tenemos usuarios del servicios públicos pero gestionados pri-
vadamente, por ejemplo el servicio de telefonía, de electricidad, cuyos
proveedores son privados.
Los usuarios de servicios públicos cuyo proveedor es el Estado, aquí
habría una ambigüedad manifiesta. Calificará el servicio público genéri-
co que brinda el Estado en el ámbito del artículo 65 de la Constitución,
por ejemplo servicios educativos, servicios de salud, servicios de justicia,
nuestra condición es que si bajo la condición de que el servicio se brinde
en el mercado, bajo las reglas de prestaciones y contraprestaciones. Si
alguien se pregunta si el Estado puede brindar servicios públicos regu-
lados por el mercado y por tanto sujetos a las reglas de protección del
(5) Ver Artículo IV del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley N.º 29571.
(6) Ver: Art. IV.5 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, Ley 29571.
usuario del Artículo 65, habría que recordar que el segundo párrafo del
artículo 60 de la Constitución, lo autoriza previa ley expresa.
Sin embargo, hay que indicar brevemente que los usuarios de los
servicios públicos no ofertado en el mercado, servicios de salud, hos-
pitales, seguro social, sistema de justicia, recojo de basura, entre otros,
deberían ser protegidos por los mecanismos internos de los entes que
brindan estos servicios, servicios de control y auditoria y por la Defenso-
ría del Pueblo. Sin embargo, la indefensión de los usuarios por el defi-
ciente servicio es clamorosa, sobre todo en los servicios de salud pública.
En mi opinión hay una laguna normativa de orden Constitucional que
permita la fiscalización y control de los servicios públicos brindados por
el Estado, no basta indicar la naturaleza democrática y social del Estado
peruano, (artículo 43) no es suficiente indicarle sus deberes (artículo
44) si no existen las garantías institucionales y procedimentales para ha-
cerlos exigentes, en particular en los referente a sus servicios.
Existen usuarios de servicios cuyo proveedor es de naturaleza mix-
ta, por ejemplo los servicios de agua y desagüe.
Esta es una indicación muy importante pues debemos recordar que
hay organismos constitucionales y administrativos infra constitucionales
que expresamente tienen el encargo de asegurar la defensa de los usua-
rios en su ámbito. Así por ejemplo: el artículo 162 de la Constitución es-
tablece que la Defensoría del Pueblo tiene competencia para “supervisar
el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos a la ciudadanía.” Asimismo el artículo 87 de la Ley Fun-
damental establece que la Superintendencia de Banca y Seguros ejerce
control de los servicios financieros, pero en la práctica no puede dictar
medidas correctivas, hay lagunas normativas que no permiten la fiscali-
zación de las diversas cooperativas del ámbito financiero.
A nivel infraconstitucional se han desarrollado una frondosa insti-
tucionalidad, en su mayoría inoperante, de defensa de los usuarios de
servicios públicos o de naturaleza mixta. Veamos:
– SUNEDU, Superintendencia Nacional de la Educación Superior
Universitaria, creada en la Ley Universitaria, Ley Nº 30220. Fue
104 105QUAE S T I O I U R I S • N° 6
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
constituida para proteger el derecho de los estudiantes de universi-
dades públicas o privadas, a recibir una educación universitaria de
calidad y, de esta manera, mejorar sus competencias profesionales.
Es responsable del licenciamiento para ofrecer el servicio educativo
superior universitario con los estándares de calidad que se requiere.
Es un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministe-
rio de Educación, se encarga también de verificar el cumplimiento
de la Condiciones Básicas de Calidad y fiscalizar si los recursos pú-
blicos y los beneficios otorgados a través del marco legal son desti-
nados hacia fines educativos y el mejoramiento de la calidad.. Nor-
mar y supervisar las condiciones básicas de calidad exigibles para
el funcionamiento de las universidades, filiales, facultades, escuelas
y programas de estudio conducente a grado académico, así como
revisarlas y mejorarlas periódicamente. Fiscaliza si los recursos pú-
blicos, la reinversión de excedentes y los beneficios otorgados por
el marco legal a las universidades han sido destinados a fines edu-
cativos, en el marco de las normas vigentes sobre la materia y en
coordinación con los organismos competentes, con el objetivo de
mejorar la calidad. Proponer al Ministerio de Educación, las políti-
cas y lineamientos técnicos en el ámbito de su competencia.
– SUNASS, Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
en el ámbito de los servicios de agua potable, es un organismo pú-
blico descentralizado, creado por Decreto Ley N.º 25965, adscrito a
la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería de derecho
público y con autonomía administrativa, funcional, técnica, econó-
mica y financiera. Tiene facultades de normar, regular, supervisar,
fiscalizar y sancionar, y de solucionar las controversias y reclamos
de los usuarios. Comprende la facultad exclusiva de dictar en el
ámbito de su competencia, reglamentos, directivas y normas de
carácter general aplicables a intereses, obligaciones o derechos
de las Empresas Prestadoras o actividades bajo su ámbito o de sus
usuarios. Asimismo, comprende la facultad de dictar mandatos u
otras disposiciones de carácter particular. También, comprende la
facultad de tipificar infracciones por incumplimiento de obliga-
ciones establecidas en normas legales, normas técnicas y aquellas
derivadas de los contratos de concesión bajo su ámbito, así como
por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normati-
vas dictadas por la Sunass.
– OPSITRAN, es el Organismo Supervisor de la Inversión en In-
fraestructura de Transporte de Uso Público creado en enero de
1998, mediante Ley 26917. Es un organismo público descentrali-
zado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con au-
tonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financie-
ra. Tiene como funciones generales supervisar, regular, normar,
fiscalizar, sancionar, solucionar controversias y atender reclamos,
respecto de actividades o servicios que involucran la explotación
de la infraestructura de transporte de uso público y su mercado,
incluida la prestación de servicios públicos de transporte ferrovia-
rio de pasajeros en las vías que forman parte del Sistema Eléctrico
de Transporte Masivo.
– OPSITEL, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Tele-
comunicaciones, es un organismo público especializado, regulador
y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, que cuenta con autonomía técnica, administrativa, económica
y financiera. Creado en 1991 mediante Decreto Legislativo Nº 702,
inicio sus actividades después de 3 años, cuando se instaló su pri-
mer Consejo Directivo el 26 de enero de 1994. Goza de funciones
normativa, reguladora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora,
de solución de controversias, solución de reclamos de los usuarios.
– OSINERMIN, es el Organismo Supervisor de la Inversión en Ener-
gía y Minería, una institución pública encargada de regular y super-
visar que las empresas del sector eléctrico, hidrocarburos y minero
cumplan las disposiciones legales de las actividades que desarrollan.
Se creó el 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley N.º 26734,
bajo el nombre de Osinerg. Inició el ejercicio de sus funciones el
15 de octubre de 1997, supervisando que las empresas eléctricas y
de hidrocarburos brinden un servicio permanente, seguro y de cali-
dad. A partir del año 2007, la Ley N.º 28964 le amplió su campo de
trabajo al subsector minería y pasó a denominarse Osinergmin. Por
esta razón, también supervisa que las empresas mineras cumplan
con sus actividades de manera segura y saludable. Osinergmin tiene
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
constituida para proteger el derecho de los estudiantes de universi-
dades públicas o privadas, a recibir una educación universitaria de
calidad y, de esta manera, mejorar sus competencias profesionales.
Es responsable del licenciamiento para ofrecer el servicio educativo
superior universitario con los estándares de calidad que se requiere.
Es un organismo público técnico especializado, adscrito al Ministe-
rio de Educación, se encarga también de verificar el cumplimiento
de la Condiciones Básicas de Calidad y fiscalizar si los recursos pú-
blicos y los beneficios otorgados a través del marco legal son desti-
nados hacia fines educativos y el mejoramiento de la calidad.. Nor-
mar y supervisar las condiciones básicas de calidad exigibles para
el funcionamiento de las universidades, filiales, facultades, escuelas
y programas de estudio conducente a grado académico, así como
revisarlas y mejorarlas periódicamente. Fiscaliza si los recursos pú-
blicos, la reinversión de excedentes y los beneficios otorgados por
el marco legal a las universidades han sido destinados a fines edu-
cativos, en el marco de las normas vigentes sobre la materia y en
coordinación con los organismos competentes, con el objetivo de
mejorar la calidad. Proponer al Ministerio de Educación, las políti-
cas y lineamientos técnicos en el ámbito de su competencia.
– SUNASS, Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
en el ámbito de los servicios de agua potable, es un organismo pú-
blico descentralizado, creado por Decreto Ley N.º 25965, adscrito a
la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería de derecho
público y con autonomía administrativa, funcional, técnica, econó-
mica y financiera. Tiene facultades de normar, regular, supervisar,
fiscalizar y sancionar, y de solucionar las controversias y reclamos
de los usuarios. Comprende la facultad exclusiva de dictar en el
ámbito de su competencia, reglamentos, directivas y normas de
carácter general aplicables a intereses, obligaciones o derechos
de las Empresas Prestadoras o actividades bajo su ámbito o de sus
usuarios. Asimismo, comprende la facultad de dictar mandatos u
otras disposiciones de carácter particular. También, comprende la
facultad de tipificar infracciones por incumplimiento de obliga-
ciones establecidas en normas legales, normas técnicas y aquellas
derivadas de los contratos de concesión bajo su ámbito, así como
por el incumplimiento de las disposiciones reguladoras y normati-
vas dictadas por la Sunass.
– OPSITRAN, es el Organismo Supervisor de la Inversión en In-
fraestructura de Transporte de Uso Público creado en enero de
1998, mediante Ley 26917. Es un organismo público descentrali-
zado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, con au-
tonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financie-
ra. Tiene como funciones generales supervisar, regular, normar,
fiscalizar, sancionar, solucionar controversias y atender reclamos,
respecto de actividades o servicios que involucran la explotación
de la infraestructura de transporte de uso público y su mercado,
incluida la prestación de servicios públicos de transporte ferrovia-
rio de pasajeros en las vías que forman parte del Sistema Eléctrico
de Transporte Masivo.
– OPSITEL, el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Tele-
comunicaciones, es un organismo público especializado, regulador
y descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, que cuenta con autonomía técnica, administrativa, económica
y financiera. Creado en 1991 mediante Decreto Legislativo Nº 702,
inicio sus actividades después de 3 años, cuando se instaló su pri-
mer Consejo Directivo el 26 de enero de 1994. Goza de funciones
normativa, reguladora, supervisora, fiscalizadora y sancionadora,
de solución de controversias, solución de reclamos de los usuarios.
– OSINERMIN, es el Organismo Supervisor de la Inversión en Ener-
gía y Minería, una institución pública encargada de regular y super-
visar que las empresas del sector eléctrico, hidrocarburos y minero
cumplan las disposiciones legales de las actividades que desarrollan.
Se creó el 31 de diciembre de 1996, mediante la Ley N.º 26734,
bajo el nombre de Osinerg. Inició el ejercicio de sus funciones el
15 de octubre de 1997, supervisando que las empresas eléctricas y
de hidrocarburos brinden un servicio permanente, seguro y de cali-
dad. A partir del año 2007, la Ley N.º 28964 le amplió su campo de
trabajo al subsector minería y pasó a denominarse Osinergmin. Por
esta razón, también supervisa que las empresas mineras cumplan
con sus actividades de manera segura y saludable. Osinergmin tiene
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REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
personería jurídica de derecho público interno y goza de autono-
mía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. Las
labores de regulación y supervisión de esta institución se rigen por
criterios técnicos, de esta manera contribuye con el desarrollo ener-
gético del país y la protección de los intereses de la población.
– SUSALUD, la Superintendencia Nacional de Salud, es la institución
encargada de proteger los derechos de salud, para lo cual orienta
sus acciones a empoderar y colocar al ciudadano en el centro del
sistema de salud nacional, sin importar donde se atienda o su condi-
ción de aseguramiento. La Superintendencia Nacional de Salud, en
el marco de la reforma de la salud cambia de denominación el 6 de
diciembre de 2013 a través del Decreto Legislativo N.º 1158, publi-
cado en el diario oficial El Peruano. SUSALUD tiene potestad para
actuar sobre todas las Instituciones Prestadoras de Salud (IPRESS)
así como las Instituciones Administradoras de Fondos de Asegura-
miento en Salud (IAFAS), públicas, privadas y mixtas del país.
– INDECOPI, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) fue
creado en noviembre de 1992, mediante el Decreto Ley N.º 25868.
Tiene como funciones la promoción del mercado y la protección
de los derechos de los consumidores. Además, fomenta en la eco-
nomía peruana una cultura de leal y honesta competencia, resguar-
dando todas las formas de propiedad intelectual: desde los signos
distintivos y los derechos de autor hasta las patentes y la biotecnolo-
gía. El INDECOPI es un Organismo Público Especializado adscrito
a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica
de derecho público interno. En consecuencia, goza de autonomía
funcional, técnica, económica, presupuestal y administrativa (De-
creto Legislativo N.º 1033).
4.4. Derechos expresos del consumidor y usuario
El artículo 65 de la Constitución menciona expresamente tres (3)
derechos fundamentales que debe protegerse a los consumidores y usua-
rios: derecho a la información, derecho a la salud y derecho a la seguridad.
a. Derecho a la información
El derecho a la información como derecho del consumidor esta-
blecido en el artículo 65 de la Constitución, es una concretización del
derecho genérico a la información, establecida en el artículo 2.4 de la
misma norma fundamental, que prescribe los derechos genéricos a la
información, prensa y comunicación.
El contenido de este derecho a la información a favor del consumi-
dor se refiere a aquella información que un consumidor consideraría
relevante para poder decidir entre uno u otro producto o servicio, o sim-
plemente si adquiere un determinado producto o servicio, o no. Tam-
bién está referida a la información requerida por el consumidor para
utilizar de manera adecuada el producto o servicio que adquiera. (7)
El derecho a la información que goza el consumidor y usuario, tie-
ne una manifestación práctica, configura un deber de hacer, una presta-
ción privada que asegura un derecho constitucional. Es decir el provee-
dor está obligado constitucionalmente a brindar, constatar, consignar
la información del producto o servicio que pone el mercado para el
consumo. Esa prestación de hacer asegura el ejercicio del derecho sub-
jetivo del consumidor y usuario a recibir la información adecuada del
producto, (contenido, forma de uso o consumo, efectos, entre otros)
para que tome una decisión adecuada en informada.
b. Derecho a la salud
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico el derecho a la salud no se
encuentra contemplado entre los derechos fundamentales formalmente
establecido en el artículo 2 de la Constitución, y más se le reconoce en el
capítulo de los derechos económicos y sociales a que se refiere los artícu-
los 7 y 9 de la Carta y especialmente en el capítulo sobre el régimen eco-
nómico, precisamente en el artículo 65. El Tribunal constitucional ha
establecido que el derecho a la salud comprende la facultad que tiene
todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto
(7) Ver Resolución 05-36-2004-/TDC-INDECOPI, del 29 de setiembre 2004, recaída en el
Expediente N.º 048-2003/CPCSUR/CUS
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
personería jurídica de derecho público interno y goza de autono-
mía funcional, técnica, administrativa, económica y financiera. Las
labores de regulación y supervisión de esta institución se rigen por
criterios técnicos, de esta manera contribuye con el desarrollo ener-
gético del país y la protección de los intereses de la población.
– SUSALUD, la Superintendencia Nacional de Salud, es la institución
encargada de proteger los derechos de salud, para lo cual orienta
sus acciones a empoderar y colocar al ciudadano en el centro del
sistema de salud nacional, sin importar donde se atienda o su condi-
ción de aseguramiento. La Superintendencia Nacional de Salud, en
el marco de la reforma de la salud cambia de denominación el 6 de
diciembre de 2013 a través del Decreto Legislativo N.º 1158, publi-
cado en el diario oficial El Peruano. SUSALUD tiene potestad para
actuar sobre todas las Instituciones Prestadoras de Salud (IPRESS)
así como las Instituciones Administradoras de Fondos de Asegura-
miento en Salud (IAFAS), públicas, privadas y mixtas del país.
– INDECOPI, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia
y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) fue
creado en noviembre de 1992, mediante el Decreto Ley N.º 25868.
Tiene como funciones la promoción del mercado y la protección
de los derechos de los consumidores. Además, fomenta en la eco-
nomía peruana una cultura de leal y honesta competencia, resguar-
dando todas las formas de propiedad intelectual: desde los signos
distintivos y los derechos de autor hasta las patentes y la biotecnolo-
gía. El INDECOPI es un Organismo Público Especializado adscrito
a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personería jurídica
de derecho público interno. En consecuencia, goza de autonomía
funcional, técnica, económica, presupuestal y administrativa (De-
creto Legislativo N.º 1033).
4.4. Derechos expresos del consumidor y usuario
El artículo 65 de la Constitución menciona expresamente tres (3)
derechos fundamentales que debe protegerse a los consumidores y usua-
rios: derecho a la información, derecho a la salud y derecho a la seguridad.
a. Derecho a la información
El derecho a la información como derecho del consumidor esta-
blecido en el artículo 65 de la Constitución, es una concretización del
derecho genérico a la información, establecida en el artículo 2.4 de la
misma norma fundamental, que prescribe los derechos genéricos a la
información, prensa y comunicación.
El contenido de este derecho a la información a favor del consumi-
dor se refiere a aquella información que un consumidor consideraría
relevante para poder decidir entre uno u otro producto o servicio, o sim-
plemente si adquiere un determinado producto o servicio, o no. Tam-
bién está referida a la información requerida por el consumidor para
utilizar de manera adecuada el producto o servicio que adquiera. (7)
El derecho a la información que goza el consumidor y usuario, tie-
ne una manifestación práctica, configura un deber de hacer, una presta-
ción privada que asegura un derecho constitucional. Es decir el provee-
dor está obligado constitucionalmente a brindar, constatar, consignar
la información del producto o servicio que pone el mercado para el
consumo. Esa prestación de hacer asegura el ejercicio del derecho sub-
jetivo del consumidor y usuario a recibir la información adecuada del
producto, (contenido, forma de uso o consumo, efectos, entre otros)
para que tome una decisión adecuada en informada.
b. Derecho a la salud
Si bien en nuestro ordenamiento jurídico el derecho a la salud no se
encuentra contemplado entre los derechos fundamentales formalmente
establecido en el artículo 2 de la Constitución, y más se le reconoce en el
capítulo de los derechos económicos y sociales a que se refiere los artícu-
los 7 y 9 de la Carta y especialmente en el capítulo sobre el régimen eco-
nómico, precisamente en el artículo 65. El Tribunal constitucional ha
establecido que el derecho a la salud comprende la facultad que tiene
todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto
(7) Ver Resolución 05-36-2004-/TDC-INDECOPI, del 29 de setiembre 2004, recaída en el
Expediente N.º 048-2003/CPCSUR/CUS
108 109QUAE S T I O I U R I S • N° 6
REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
física como mental, y de restablecerse cuando se presente una perturba-
ción en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, lo que implica, por
tanto, una acción de conservación, otra de restablecimiento; acciones
que el Estado debe proteger tratando de que todas las personas, cada
día, tengan una mejor calidad de vida, para lo cual debe invertir en la
modernización y fortalecimiento de todas las instituciones encargadas
de la prestación del servicio de salud, debiendo adoptar políticas, planes
y programas en ese sentido.(8)
Ahora bien en el ámbito del derecho de consumidor y usuario, el
derecho a la salud implica una obligación práctica del proveedor de ase-
gurar que el bien o servicio que pone en el mercado no afecte la salud
de quien lo consume, entonces el fin que se persigue es la de “la acción
de conservación” de la salud del consumidor o usuario. Entonces el de-
recho a la salud que goza el consumidor y usuario, tiene una manifesta-
ción práctica, configura un deber de hacer, una prestación privada que
asegura el ejercicio de este derecho constitucional cuando se adquie-
re, usa o consume el producto o servicio. Es decir el proveedor está
obligado constitucionalmente a elaborar, fabricar, diseñar, empacar el
producto o servicio que pone el mercado para el consumo, sin que este
afecte el derecho a la salud de consumidor o usuario. Esa prestación
de hacer asegura el ejercicio del derecho subjetivo del consumidor y
usuario a su salud en relación al bien o servicio que adquiere. El dere-
cho a la salud tiene conexiones con el Derecho ambiental, situación
que solo indicaremos aquí.
c. Derecho a la seguridad
Para el Tribunal Constitucional peruano la seguridad se constitu-
ye en uno de los aspectos que se encuentra comprendido dentro del
orden interno. El derecho a la seguridad es un estado de protección
que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin
de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan
ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados
(8) Ver: Exp. N.º 2945-2003-AA/TC, f.j. 28
en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la
integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen
ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad
ciudadana en atención a lo que el del Estado y la colectividad se espe-
ra.(9) Así, sostuvo que fundamentalmente, la seguridad y el orden inter-
no comprenden tres aspectos:(10)
La seguridad ciudadana (protección a la vida, integridad física y
moral, patrimonio, etc.);
– La estabilidad de la organización política (resguardo de la tranqui-
lidad, quietud y paz pública, respeto de la autoridad pública; y
– El resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales (edifica-
ciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y prima-
rias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, etc.)
4.5. Derechos innominados del consumidor y usuario
Si bien en el artículo 65 de la Ley fundamental existe un recono-
cimiento expreso del derecho a la información, a la protección de la
salud y a la seguridad de los consumidores y usuarios, estos derechos no
son los únicos que traducen la real dimensión de la defensa y tuitividad
de los consumidores. Esta prescripción supone un numerus apertus en
relación a otros derechos que desde una interpretación sistemática se
pueden incluir. En ese sentido, el artículo 3 de la Constitución prevé
la individualización de “nuevos” derechos, en función de la aplicación
de la teoría de los “derechos innominados”, a partir de la defensa de la
dignidad humana y de la naturaleza del Estado peruano, como Repúbli-
ca democrática y social. Bajo tal premisa, el propio Estado, a través de
la Ley de Protección al Consumidor (Decreto Legislativo N.º 716) no
solo reguló los derechos vinculados a la información, salud y seguridad,
comprendió a otros de naturaleza análoga para los fines que establece
el artículo 65 de la Constitución. Por ello, los derechos de acceso al mer-
(9) Ver: Exp. N.º 3482-2005-HC/TC, f.j. 13
(10) Ver: Exp. N.º 0012-2006-PI/TC f.j. 65
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
física como mental, y de restablecerse cuando se presente una perturba-
ción en la estabilidad orgánica y funcional de su ser, lo que implica, por
tanto, una acción de conservación, otra de restablecimiento; acciones
que el Estado debe proteger tratando de que todas las personas, cada
día, tengan una mejor calidad de vida, para lo cual debe invertir en la
modernización y fortalecimiento de todas las instituciones encargadas
de la prestación del servicio de salud, debiendo adoptar políticas, planes
y programas en ese sentido.(8)
Ahora bien en el ámbito del derecho de consumidor y usuario, el
derecho a la salud implica una obligación práctica del proveedor de ase-
gurar que el bien o servicio que pone en el mercado no afecte la salud
de quien lo consume, entonces el fin que se persigue es la de “la acción
de conservación” de la salud del consumidor o usuario. Entonces el de-
recho a la salud que goza el consumidor y usuario, tiene una manifesta-
ción práctica, configura un deber de hacer, una prestación privada que
asegura el ejercicio de este derecho constitucional cuando se adquie-
re, usa o consume el producto o servicio. Es decir el proveedor está
obligado constitucionalmente a elaborar, fabricar, diseñar, empacar el
producto o servicio que pone el mercado para el consumo, sin que este
afecte el derecho a la salud de consumidor o usuario. Esa prestación
de hacer asegura el ejercicio del derecho subjetivo del consumidor y
usuario a su salud en relación al bien o servicio que adquiere. El dere-
cho a la salud tiene conexiones con el Derecho ambiental, situación
que solo indicaremos aquí.
c. Derecho a la seguridad
Para el Tribunal Constitucional peruano la seguridad se constitu-
ye en uno de los aspectos que se encuentra comprendido dentro del
orden interno. El derecho a la seguridad es un estado de protección
que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin
de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan
ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza, o reparados
(8) Ver: Exp. N.º 2945-2003-AA/TC, f.j. 28
en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la
integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen
ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad
ciudadana en atención a lo que el del Estado y la colectividad se espe-
ra.(9) Así, sostuvo que fundamentalmente, la seguridad y el orden inter-
no comprenden tres aspectos:(10)
La seguridad ciudadana (protección a la vida, integridad física y
moral, patrimonio, etc.);
– La estabilidad de la organización política (resguardo de la tranqui-
lidad, quietud y paz pública, respeto de la autoridad pública; y
– El resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales (edifica-
ciones públicas e instalaciones que cubren necesidades vitales y prima-
rias de la comunidad, tales como el agua, la energía eléctrica, etc.)
4.5. Derechos innominados del consumidor y usuario
Si bien en el artículo 65 de la Ley fundamental existe un recono-
cimiento expreso del derecho a la información, a la protección de la
salud y a la seguridad de los consumidores y usuarios, estos derechos no
son los únicos que traducen la real dimensión de la defensa y tuitividad
de los consumidores. Esta prescripción supone un numerus apertus en
relación a otros derechos que desde una interpretación sistemática se
pueden incluir. En ese sentido, el artículo 3 de la Constitución prevé
la individualización de “nuevos” derechos, en función de la aplicación
de la teoría de los “derechos innominados”, a partir de la defensa de la
dignidad humana y de la naturaleza del Estado peruano, como Repúbli-
ca democrática y social. Bajo tal premisa, el propio Estado, a través de
la Ley de Protección al Consumidor (Decreto Legislativo N.º 716) no
solo reguló los derechos vinculados a la información, salud y seguridad,
comprendió a otros de naturaleza análoga para los fines que establece
el artículo 65 de la Constitución. Por ello, los derechos de acceso al mer-
(9) Ver: Exp. N.º 3482-2005-HC/TC, f.j. 13
(10) Ver: Exp. N.º 0012-2006-PI/TC f.j. 65
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REVISTA
Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
cado, a la protección de los intereses económicos, a la reparación por
daños y perjuicios y a la defensa corporativa del consumidor, y otros, se
rigen también como derechos fundamentales reconocidos a los consu-
midores y usuarios.(11) Asimismo, los derechos establecidos en el Código
de Protección y Defensa del Consumidor, conforman todo ello, todo un
bloque constitucional de derechos y garantías de protección del usuario
y consumidor. A continuación desarrollaremos algunos derechos que
nos parecen indispensables mencionarlos.
a. Derecho a no ser discriminado
El derecho a no ser discriminado es un derecho fundamental esta-
blecido en el artículo 2.2 de la Constitución. En relación al consumidor
tiene sus expresiones particulares. Así la jurisprudencia del INDECOPI
ha venido prescribiendo que en los actos de consumo, una conducta es
discriminatoria cuando no se aplican las mismas condiciones comercia-
les a consumidores que se encuentra en situación de igualdad, es decir,
cuando no existe una razón objetiva que justifique el trato diferenciado.
Acreditar la existencia de ese criterio objetivo es lo que distingue un
trato diferenciado de un trato discriminatorio. Constituirá un trato dis-
criminatorio y por tanto ilícito, el trato diferenciado que se sustente en
razones meramente subjetivas e injustificadas. Por el contrario, el trato
diferenciado o la segmentación de mercado es una conducta lícita siem-
pre que exista una razón objetiva que los justifique. (12)
b. Derecho a la idoneidad de productos y servicios
Si bien este derecho no tiene rango constitucional, expresa o im-
plícitamente, podemos asimilarlo al haz de derechos que comprende el
deber del Estado de defender los intereses del consumidor y está relacio-
nado al Derecho a la información. Su contenido ha venido siendo desa-
rrollado por el INDECOPI. Así su Sala de Protección del Consumidor ha
señalado que “Se producirá un supuesto de falta de idoneidad cuando
(11) Ver: Exp. N.º 008-2003- AI/TC, f.j. 32.
(12) Ver: Resolución N.º 0277-2007/TDC-INDECOPI, del 1 marzo de 2007. Expediente N.º 203-
2006/CPC.
no exista coincidencia entre lo que el consumidor espera y lo que el con-
sumidor recibe, pero a su vez lo que el consumidor espera dependerá de
la calidad y cantidad de la información que ha recibido del proveedor.
Por lo que en el análisis de la idoneidad corresponderá analizar si el
consumidor recibió lo que esperaba sobre la base de lo que le informó al
consumidor o usuario. El Derecho del consumidor gira sobre la base de
los estándares de la información y de la idoneidad. La idoneidad está re-
ferida a las condiciones de comercialización de un bien o la prestación
de un servicio, las mismas que deben permitir que se cumpla aquello
que el proveedor ha ofertado. De manera que un consumidor espera re-
cibir un bien o un servicio que colme aquellas expectativas por las cuales
ha pagado y se le han ofrecido, por lo que cualquier situación contraria
dependiente del proveedor, supone una falta de idoneidad” (13).
4.6. Deberes del Estado de protección del consumidor
La primera parte del artículo 65 de la Constitución contiene un
genérico deber especial de protección del consumidor y usuario que
asume el Estado, que se traduce entre otros en garantizar “el Derecho a
la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a sus dispo-
sición, así como en velar “en particular, por la salud y la seguridad, por
la salud y la seguridad de la población”. Esta concretización del deber es-
pecial de protección sobre los derechos e interés de los consumidores y
usuarios no se agotan allí, puesto que incluyen las expedición de directi-
vas, el establecimiento de procedimientos administrativos, la aplicación
de las leyes y reglamentos de conformidad con los derechos fundamen-
tales, entre muchos otros factores a tomarse en consideración. A criterio
del Tribunal, los deberes impuestos al Estado en el artículo 65º de la nor-
ma suprema, subyacen una serie de exigencias que recaen sobre diver-
sos órganos del Estado. En primer lugar, sobre el legislador al que se le
impone la tarea, mediante la legislación de crear un órgano estatal desti-
nado a preservar los derechos e intereses legítimos de los consumidores
y usuarios. También la tarea de establecer procedimientos apropiados
(13) Ver: Exp. N.º 1337-2005/TDC- INDECOPI, del 7 de diciembre de 2005. Expediente N.º
125-2004/CPC
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
cado, a la protección de los intereses económicos, a la reparación por
daños y perjuicios y a la defensa corporativa del consumidor, y otros, se
rigen también como derechos fundamentales reconocidos a los consu-
midores y usuarios.(11) Asimismo, los derechos establecidos en el Código
de Protección y Defensa del Consumidor, conforman todo ello, todo un
bloque constitucional de derechos y garantías de protección del usuario
y consumidor. A continuación desarrollaremos algunos derechos que
nos parecen indispensables mencionarlos.
a. Derecho a no ser discriminado
El derecho a no ser discriminado es un derecho fundamental esta-
blecido en el artículo 2.2 de la Constitución. En relación al consumidor
tiene sus expresiones particulares. Así la jurisprudencia del INDECOPI
ha venido prescribiendo que en los actos de consumo, una conducta es
discriminatoria cuando no se aplican las mismas condiciones comercia-
les a consumidores que se encuentra en situación de igualdad, es decir,
cuando no existe una razón objetiva que justifique el trato diferenciado.
Acreditar la existencia de ese criterio objetivo es lo que distingue un
trato diferenciado de un trato discriminatorio. Constituirá un trato dis-
criminatorio y por tanto ilícito, el trato diferenciado que se sustente en
razones meramente subjetivas e injustificadas. Por el contrario, el trato
diferenciado o la segmentación de mercado es una conducta lícita siem-
pre que exista una razón objetiva que los justifique. (12)
b. Derecho a la idoneidad de productos y servicios
Si bien este derecho no tiene rango constitucional, expresa o im-
plícitamente, podemos asimilarlo al haz de derechos que comprende el
deber del Estado de defender los intereses del consumidor y está relacio-
nado al Derecho a la información. Su contenido ha venido siendo desa-
rrollado por el INDECOPI. Así su Sala de Protección del Consumidor ha
señalado que “Se producirá un supuesto de falta de idoneidad cuando
(11) Ver: Exp. N.º 008-2003- AI/TC, f.j. 32.
(12) Ver: Resolución N.º 0277-2007/TDC-INDECOPI, del 1 marzo de 2007. Expediente N.º 203-
2006/CPC.
no exista coincidencia entre lo que el consumidor espera y lo que el con-
sumidor recibe, pero a su vez lo que el consumidor espera dependerá de
la calidad y cantidad de la información que ha recibido del proveedor.
Por lo que en el análisis de la idoneidad corresponderá analizar si el
consumidor recibió lo que esperaba sobre la base de lo que le informó al
consumidor o usuario. El Derecho del consumidor gira sobre la base de
los estándares de la información y de la idoneidad. La idoneidad está re-
ferida a las condiciones de comercialización de un bien o la prestación
de un servicio, las mismas que deben permitir que se cumpla aquello
que el proveedor ha ofertado. De manera que un consumidor espera re-
cibir un bien o un servicio que colme aquellas expectativas por las cuales
ha pagado y se le han ofrecido, por lo que cualquier situación contraria
dependiente del proveedor, supone una falta de idoneidad” (13).
4.6. Deberes del Estado de protección del consumidor
La primera parte del artículo 65 de la Constitución contiene un
genérico deber especial de protección del consumidor y usuario que
asume el Estado, que se traduce entre otros en garantizar “el Derecho a
la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a sus dispo-
sición, así como en velar “en particular, por la salud y la seguridad, por
la salud y la seguridad de la población”. Esta concretización del deber es-
pecial de protección sobre los derechos e interés de los consumidores y
usuarios no se agotan allí, puesto que incluyen las expedición de directi-
vas, el establecimiento de procedimientos administrativos, la aplicación
de las leyes y reglamentos de conformidad con los derechos fundamen-
tales, entre muchos otros factores a tomarse en consideración. A criterio
del Tribunal, los deberes impuestos al Estado en el artículo 65º de la nor-
ma suprema, subyacen una serie de exigencias que recaen sobre diver-
sos órganos del Estado. En primer lugar, sobre el legislador al que se le
impone la tarea, mediante la legislación de crear un órgano estatal desti-
nado a preservar los derechos e intereses legítimos de los consumidores
y usuarios. También la tarea de establecer procedimientos apropiados
(13) Ver: Exp. N.º 1337-2005/TDC- INDECOPI, del 7 de diciembre de 2005. Expediente N.º
125-2004/CPC
112 113QUAE S T I O I U R I S • N° 6
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
para que, en su seno, los consumidores y usuarios puedan, mediante
recursos sencillos, rápidos y efectivos, solicitar la protección de aquellos
derechos e intereses. Estos procedimientos no sólo deben facilitar una
vía para la satisfacción de los derechos e intereses de los consumidores y
usuarios, sino también las reglas conforme a las cuales puedan solucio-
narse equitativamente los problemas. Al legislador incumbe en efecto,
ponderar los diferentes derechos y bienes constitucionales en conflicto,
y establecer, como carácter general, los principios y reglas conforme a
los cuales deberán resolver las controversias entere agentes económicos
y los usuarios y consumidores.(14)
Nuestro Tribunal Constitucional ha establecido en sus diferentes
interpretaciones jurisdiccionales un haz de deberes del Estado con res-
pecto al consumidor y usuarios a saber:
– Reconoce y efectiviza un conjunto de garantías destinadas a asegu-
rar el goce de las libertades económicas, los derechos laborales y el
derecho a la propiedad de los agentes económicos.
– Defiende el interés de los consumidores y usuarios como consecuen-
cia de las relaciones asimétricas con el poder fáctico de las empresas
proveedoras. Tal responsabilidad conlleva la aplicación del principio
pro consumidor, generando así que en todo acto de creación, in-
terpretación e integración normativa que se efectúe en nuestro or-
denamiento, debe operar el criterio de estarse a lo más favorable al
consumidor; es decir, a un especial deber ser de protección.
– Interviene subsidiariamente en el ámbito de la producción, circu-
lación o distribución de bienes o en la prestación directa de los
servicios, sólo cuando se encuentre fehacientemente acreditado
que por acción o inacción de la iniciativa privada, dicha provisión o
suministro no atiende las demandas de la población.
– Formula planes y programas en materia económica, con sujeción a
los principios y valores democráticos (participación, representación
y consenso con los agentes económicos.
(14) Ver: Exp. N.º 0858-2003-AA/C, f.j. 12.
e) Establece políticas legislativas en materia económica y social desti-
nadas a asegurar el bienestar compartido y armónico de la pobla-
ción; la cual, para efectos económicos, se constituye por la suma
total de los consumidores y usuarios de los bienes y servicios.(15)
4.7. Principios de Defensa del Consumidor y Usuarios
La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los
órganos administrativos y el Código de Defensa y Protección del Con-
sumidor, han venido desarrollando diversos principios de defensa del
consumidor y usuarios, que brevemente exponemos a continuación:
– El principio pro consumidor. Dicho postulado plantea la acción tui-
tiva del Estado a favor del consumidor y usuario en razón de las
objetivables desventajas y asimetrías fácticas que surgen en sus rela-
ciones jurídicas con los proveedores de productos y servicios.
– El principio de proscripción del abuso del derecho. Esta proposi-
ción plantea que el Estado combata toda forma de actividad comer-
cial derivada de prácticas y modalidades contractuales perversas
que afectan el legítimo interés de los consumidores y usuarios.
– El Principio de isonomía real. Este postulado plantea que las rela-
ciones comerciales entre proveedores y los consumidores y usuarios
se establezcan en función del trato igual a los iguales y trato des-
igual a los desiguales.
– El principio de restitutio in integrum. Esta proposición plantea que
el Estado resguarde el resarcimiento por los daños causados por el
proveedor a los consumidores y usuarios en el marco de una rela-
ción comercial.
– El Principio de transparencia. El postulado plantea que el Estado
asegure que los proveedores generen una plena accesibilidad de
información a los consumidores y usuarios, acerca de los productos
y servicios que les ofertan.
(15) Ver: Exp. N.º 0018-2003-AI/TC, ff.jj.2. párr.: 3, 4, 5, 6, 7 y 8.
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
para que, en su seno, los consumidores y usuarios puedan, mediante
recursos sencillos, rápidos y efectivos, solicitar la protección de aquellos
derechos e intereses. Estos procedimientos no sólo deben facilitar una
vía para la satisfacción de los derechos e intereses de los consumidores y
usuarios, sino también las reglas conforme a las cuales puedan solucio-
narse equitativamente los problemas. Al legislador incumbe en efecto,
ponderar los diferentes derechos y bienes constitucionales en conflicto,
y establecer, como carácter general, los principios y reglas conforme a
los cuales deberán resolver las controversias entere agentes económicos
y los usuarios y consumidores.(14)
Nuestro Tribunal Constitucional ha establecido en sus diferentes
interpretaciones jurisdiccionales un haz de deberes del Estado con res-
pecto al consumidor y usuarios a saber:
– Reconoce y efectiviza un conjunto de garantías destinadas a asegu-
rar el goce de las libertades económicas, los derechos laborales y el
derecho a la propiedad de los agentes económicos.
– Defiende el interés de los consumidores y usuarios como consecuen-
cia de las relaciones asimétricas con el poder fáctico de las empresas
proveedoras. Tal responsabilidad conlleva la aplicación del principio
pro consumidor, generando así que en todo acto de creación, in-
terpretación e integración normativa que se efectúe en nuestro or-
denamiento, debe operar el criterio de estarse a lo más favorable al
consumidor; es decir, a un especial deber ser de protección.
– Interviene subsidiariamente en el ámbito de la producción, circu-
lación o distribución de bienes o en la prestación directa de los
servicios, sólo cuando se encuentre fehacientemente acreditado
que por acción o inacción de la iniciativa privada, dicha provisión o
suministro no atiende las demandas de la población.
– Formula planes y programas en materia económica, con sujeción a
los principios y valores democráticos (participación, representación
y consenso con los agentes económicos.
(14) Ver: Exp. N.º 0858-2003-AA/C, f.j. 12.
e) Establece políticas legislativas en materia económica y social desti-
nadas a asegurar el bienestar compartido y armónico de la pobla-
ción; la cual, para efectos económicos, se constituye por la suma
total de los consumidores y usuarios de los bienes y servicios.(15)
4.7. Principios de Defensa del Consumidor y Usuarios
La doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de los
órganos administrativos y el Código de Defensa y Protección del Con-
sumidor, han venido desarrollando diversos principios de defensa del
consumidor y usuarios, que brevemente exponemos a continuación:
– El principio pro consumidor. Dicho postulado plantea la acción tui-
tiva del Estado a favor del consumidor y usuario en razón de las
objetivables desventajas y asimetrías fácticas que surgen en sus rela-
ciones jurídicas con los proveedores de productos y servicios.
– El principio de proscripción del abuso del derecho. Esta proposi-
ción plantea que el Estado combata toda forma de actividad comer-
cial derivada de prácticas y modalidades contractuales perversas
que afectan el legítimo interés de los consumidores y usuarios.
– El Principio de isonomía real. Este postulado plantea que las rela-
ciones comerciales entre proveedores y los consumidores y usuarios
se establezcan en función del trato igual a los iguales y trato des-
igual a los desiguales.
– El principio de restitutio in integrum. Esta proposición plantea que
el Estado resguarde el resarcimiento por los daños causados por el
proveedor a los consumidores y usuarios en el marco de una rela-
ción comercial.
– El Principio de transparencia. El postulado plantea que el Estado
asegure que los proveedores generen una plena accesibilidad de
información a los consumidores y usuarios, acerca de los productos
y servicios que les ofertan.
(15) Ver: Exp. N.º 0018-2003-AI/TC, ff.jj.2. párr.: 3, 4, 5, 6, 7 y 8.
114 115QUAE S T I O I U R I S • N° 6
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
– El Principio de veracidad. Este plantea que el Estado asegure la
autoridad y realidad absoluta de la información que el proveedor
transmita a los consumidores y usuarios en relación con las cuali-
dades y propiedades o características de los productos y servicios
que las ofertan.
– El Principio In dubio pro consumidor. Este postulado plantea que
los operadores administrativos o jurisdiccionales del Estado reali-
cen en términos favorables al consumidor o usuarios en caso de
duda insalvable sobre el sentido de las mismas. Alude a una proyec-
ción del principio pro consumidor.
– El principio de economía de mercado y consumidor. Este princi-
pio supone la relación estrecha entre la economía de mercado y
la defensa de los valores y dignidad de la persona, traducida en el
consumidor y usuario.
– El principio pro asociativo. Plantea que se facilite la creación y ac-
tuación de asociaciones de consumidores o usuarios, para que estos
puedan defender corporativamente sus intereses. (16)
4.7. Carácter social del derecho al consumidor
Si bien el derecho al consumidor comprende un haz de derechos
fundamentales, tales como el derecho a la información, el derecho a la
salud, el derecho a la seguridad, el derecho a la no ser discriminado,
y todos los demás derecho conexos a ellos, su naturaleza dentro de la
clasificación de los derechos, lo configuramos como un derecho social
sustentado en que comprende la protección de ciertos grupos humanos
que siendo parte de la sociedad, pueden ser discriminados, afectados,
excluidos por prácticas del mercado o de un sector de la economía, agra-
viando sus bienes, intereses y expectativas. Y, por otro lado, siendo que
los derechos consumidor, sitúa al Estado si bien en su rol de promotor y
protector los derechos del consumidor, los propios derechos reconoci-
dos a estos expresan la dimensión horizontal del ejercicio y protección
de los derechos, en este caso de la relación privada entre el proveedor
(16) Ver: Exp. N.º 3315-2004-AA/TC, f.j. 9.
y el consumidor, y su finalidad es restablecer la igualdad (informativa,
contractual, de trato comercial, entre otros) que se expresa en prác-
ticas o prestaciones del ofertante o proveedor en relaciones con las
necesidades del demandante. Por ejemplo, el proveedor deberá cuidar
que el producto no este confeccionado, empaquetado, o presentado
afectando a salud o seguridad del consumidor, en ese contexto, tanto
uno como el otro, ponen al Estado como garante de protección de los
derechos de la parte más débil de la relación de consumo.
4.8. Fortalecer las garantías primarias y secundarias
Si bien el concepto de garantía en el ámbito del derecho provie-
ne del derecho civil, de raíces romano- germano, especialmente aquél
que respalda las obligaciones reales y personales, Ferrajoli recogiendo
esta tradición y aplicándola al derecho constitucional (CARBONELL,
2009) precisa que garantía como concepto general puede entenderse
como toda obligación correspondiente a un derecho subjetivo, enten-
diéndose como derecho subjetivo toda expectativa jurídica positiva (de
beneficiarse de una prestación realizada por el obligado por la norma)
o negativa (de no lesionar o de abstenerse de obrar o accionar conforme
a la norma). (FERRAJOLI, 2010).
Cuando el derecho subjetivo se traduce en una obligación de no ha-
cer por parte de uno o más sujetos nos encontramos ante una garantía
negativa, que precisamente ordena a los sujetos obligados a abstenerse
de realizar ciertas conductas. Contrariamente, si el derecho subjetivo
se traduce en una obligación de hacer estamos frente a una garantía
positiva, es decir la norma que obliga, ordena, manda a realizar a otros,
comportamientos activos (prestación de obrar o de satisfacción, pres-
taciones de previsión, prestaciones de prevención o de disposición) a
favor del que es portador del derecho subjetivo.
Ferrajoli también plantea una categorización de las garantías como
primarias o sustanciales y garantías secundarias o jurisdiccionales. Las
primeras son aquellas obligaciones previstas como conductas de hacer
o no hacer, prescritas como contenidos de las normas jurídicas que ga-
rantizan esos derechos subjetivos. Las segundas, son las obligaciones que
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– El Principio de veracidad. Este plantea que el Estado asegure la
autoridad y realidad absoluta de la información que el proveedor
transmita a los consumidores y usuarios en relación con las cuali-
dades y propiedades o características de los productos y servicios
que las ofertan.
– El Principio In dubio pro consumidor. Este postulado plantea que
los operadores administrativos o jurisdiccionales del Estado reali-
cen en términos favorables al consumidor o usuarios en caso de
duda insalvable sobre el sentido de las mismas. Alude a una proyec-
ción del principio pro consumidor.
– El principio de economía de mercado y consumidor. Este princi-
pio supone la relación estrecha entre la economía de mercado y
la defensa de los valores y dignidad de la persona, traducida en el
consumidor y usuario.
– El principio pro asociativo. Plantea que se facilite la creación y ac-
tuación de asociaciones de consumidores o usuarios, para que estos
puedan defender corporativamente sus intereses. (16)
4.7. Carácter social del derecho al consumidor
Si bien el derecho al consumidor comprende un haz de derechos
fundamentales, tales como el derecho a la información, el derecho a la
salud, el derecho a la seguridad, el derecho a la no ser discriminado,
y todos los demás derecho conexos a ellos, su naturaleza dentro de la
clasificación de los derechos, lo configuramos como un derecho social
sustentado en que comprende la protección de ciertos grupos humanos
que siendo parte de la sociedad, pueden ser discriminados, afectados,
excluidos por prácticas del mercado o de un sector de la economía, agra-
viando sus bienes, intereses y expectativas. Y, por otro lado, siendo que
los derechos consumidor, sitúa al Estado si bien en su rol de promotor y
protector los derechos del consumidor, los propios derechos reconoci-
dos a estos expresan la dimensión horizontal del ejercicio y protección
de los derechos, en este caso de la relación privada entre el proveedor
(16) Ver: Exp. N.º 3315-2004-AA/TC, f.j. 9.
y el consumidor, y su finalidad es restablecer la igualdad (informativa,
contractual, de trato comercial, entre otros) que se expresa en prác-
ticas o prestaciones del ofertante o proveedor en relaciones con las
necesidades del demandante. Por ejemplo, el proveedor deberá cuidar
que el producto no este confeccionado, empaquetado, o presentado
afectando a salud o seguridad del consumidor, en ese contexto, tanto
uno como el otro, ponen al Estado como garante de protección de los
derechos de la parte más débil de la relación de consumo.
4.8. Fortalecer las garantías primarias y secundarias
Si bien el concepto de garantía en el ámbito del derecho provie-
ne del derecho civil, de raíces romano- germano, especialmente aquél
que respalda las obligaciones reales y personales, Ferrajoli recogiendo
esta tradición y aplicándola al derecho constitucional (CARBONELL,
2009) precisa que garantía como concepto general puede entenderse
como toda obligación correspondiente a un derecho subjetivo, enten-
diéndose como derecho subjetivo toda expectativa jurídica positiva (de
beneficiarse de una prestación realizada por el obligado por la norma)
o negativa (de no lesionar o de abstenerse de obrar o accionar conforme
a la norma). (FERRAJOLI, 2010).
Cuando el derecho subjetivo se traduce en una obligación de no ha-
cer por parte de uno o más sujetos nos encontramos ante una garantía
negativa, que precisamente ordena a los sujetos obligados a abstenerse
de realizar ciertas conductas. Contrariamente, si el derecho subjetivo
se traduce en una obligación de hacer estamos frente a una garantía
positiva, es decir la norma que obliga, ordena, manda a realizar a otros,
comportamientos activos (prestación de obrar o de satisfacción, pres-
taciones de previsión, prestaciones de prevención o de disposición) a
favor del que es portador del derecho subjetivo.
Ferrajoli también plantea una categorización de las garantías como
primarias o sustanciales y garantías secundarias o jurisdiccionales. Las
primeras son aquellas obligaciones previstas como conductas de hacer
o no hacer, prescritas como contenidos de las normas jurídicas que ga-
rantizan esos derechos subjetivos. Las segundas, son las obligaciones que
116 117QUAE S T I O I U R I S • N° 6
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tiene el órgano jurisdiccional para sancionar o declarar la nulidad cuan-
do constate actos ilícitos (a los que corresponde una sanción) o actos no
válidos (a los que corresponde una anulación) que violen las garantías
primarias. Carbonell señala que desde ese sentido, las garantías se-
cundarias requerirían para su activación y entrada en funcionamien-
to al menos de una presunta violación a las garantías primarias, de las
cuales serían dependientes. Sin embargo, las garantías primarias son
normativas y conceptualmente autónomas, por lo que pueden existir
aún en ausencia de las garantías secundarias. El reconocimiento de
la autonomía de las garantías primarias respecto de las secundarias
apoyaría uno de los principales postulados de la teoría garantista de
Ferrajoli, que consiste en distinguir entre los derechos subjetivos y
sus garantías (CARBONELL, 2009).
En este contexto argumentativo, consideramos que el ordenamiento
jurídico peruano, debe fortalecer las garantías primarias y secundarias de
protección de los derechos del consumidor. En ese sentido planteamos.
4.9. Establecer un órgano autónomo constitucional de protección al
consumidor
Es indudable que en el Perú en los últimos veinte años ha habido
avances sustanciales en la defensa del consumidor y usuario, a partir de
la aplicación de las normas constitucionales. Así, vemos que contamos
con un desarrollo normativo coherente con lo que estipula norma cons-
titucional, Código de Protección y Defensa del Consumidor, leyes de
especiales, procedimientos, entre otros, Asimismo, la institucionalidad
administrativas ha tenido en INDECOPI un pilar fundamental en esa
tarea. Sin embargo, la expansión de la economía, de los avances tecno-
lógicos, del acceso de millones de nuevos consumidores y usuarios al
consumo de los productos que compiten en el mercado, exige a algunos
cambios precisamente para fortalecer y garantizar el deber del Estado
de proteger los intereses y derechos del consumidor.
La actual configuración de la defensa de los usuarios frente al ser-
vicio público por parte de la Defensoría del Pueblo como ordena la
Constitución aparentemente no da resultados en el sentido de identi-
ficar y mejorarla calidad y cobertura del servicio, probablemente por
la propia naturaleza casi consultiva de la Defensoría, sin competencia
sancionadora. De igual forma, las limitaciones de la Superintendencia
de Banca y Seguro de cumplir con un deber constitucional de proteger
al usuario del servicio financiero, probablemente sumido al intereses de
grupos financieros nacionales e internacionales y a omisiones o lagunas
normativas. Asimismo, la amplísima red de organismos reguladores de
protección del consumidor y usuario, que incluso reciben fondos de
las empresas operadoras de los servicios para mantener su operatividad,
hace inoperativos y pocos legítimos su actuación frente al interés del
consumidor o usuario. Lo que si hay que reconocer es la gran labor de
defensa y protección de los derechos subjetivos del consumidor a tra-
vés del INDECOPI tras más de veinte años de existencia, sin embargo
siendo INDECOPI una institución descentralizada que vela por la libre
competencia, marcas, patentes, siendo una de sus competencias la pro-
tección del consumidor, sus órganos de protección del consumidor se
da a través de órganos muy segmentados de la estructura interna de la
organización, no especializada en estos temas, y por el contrario preocu-
pado por la competencia, marcas y patentes entre otros, los hace sujeto
también a las presiones y lobbies que no se hacen patentes, pero si son
efectivos para lograr sus resultados.
Asimismo, esta extensa red de organismos supuestamente protec-
tores del consumidor y usuario uno dependen del Ministerio de la Pre-
sidencia, otros del Ministerio de Educación o del Ministerio de Salud,
y por tanto carecen de la visión global de las relaciones económicas y
jurídicas que provienen de la relación de consumo, o deciden en for-
ma dispar. A pesar que el nuevo Código de Protección y Defensa del
Consumidor ha establecido un Consejo Nacional de Protección del
Consumidor con representación de todo los sectores y amplias com-
petencias y ha creado una Autoridad Nacional de Protección del Con-
sumidor, estas iniciativas normativas a ocho años de su creación, a la
fecha no exhiben mayor resultados.
Por ello, planteamos la creación de la Superintendencia del Defen-
sa del Consumidor (SUNADCO) como órgano autónomo constitucio-
nal con facultades de iniciativa normativa, reguladora, supervisora, fisca-
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Salazar Soplapuco, Jorge Luis Constitución y derechos del consumidor
tiene el órgano jurisdiccional para sancionar o declarar la nulidad cuan-
do constate actos ilícitos (a los que corresponde una sanción) o actos no
válidos (a los que corresponde una anulación) que violen las garantías
primarias. Carbonell señala que desde ese sentido, las garantías se-
cundarias requerirían para su activación y entrada en funcionamien-
to al menos de una presunta violación a las garantías primarias, de las
cuales serían dependientes. Sin embargo, las garantías primarias son
normativas y conceptualmente autónomas, por lo que pueden existir
aún en ausencia de las garantías secundarias. El reconocimiento de
la autonomía de las garantías primarias respecto de las secundarias
apoyaría uno de los principales postulados de la teoría garantista de
Ferrajoli, que consiste en distinguir entre los derechos subjetivos y
sus garantías (CARBONELL, 2009).
En este contexto argumentativo, consideramos que el ordenamiento
jurídico peruano, debe fortalecer las garantías primarias y secundarias de
protección de los derechos del consumidor. En ese sentido planteamos.
4.9. Establecer un órgano autónomo constitucional de protección al
consumidor
Es indudable que en el Perú en los últimos veinte años ha habido
avances sustanciales en la defensa del consumidor y usuario, a partir de
la aplicación de las normas constitucionales. Así, vemos que contamos
con un desarrollo normativo coherente con lo que estipula norma cons-
titucional, Código de Protección y Defensa del Consumidor, leyes de
especiales, procedimientos, entre otros, Asimismo, la institucionalidad
administrativas ha tenido en INDECOPI un pilar fundamental en esa
tarea. Sin embargo, la expansión de la economía, de los avances tecno-
lógicos, del acceso de millones de nuevos consumidores y usuarios al
consumo de los productos que compiten en el mercado, exige a algunos
cambios precisamente para fortalecer y garantizar el deber del Estado
de proteger los intereses y derechos del consumidor.
La actual configuración de la defensa de los usuarios frente al ser-
vicio público por parte de la Defensoría del Pueblo como ordena la
Constitución aparentemente no da resultados en el sentido de identi-
ficar y mejorarla calidad y cobertura del servicio, probablemente por
la propia naturaleza casi consultiva de la Defensoría, sin competencia
sancionadora. De igual forma, las limitaciones de la Superintendencia
de Banca y Seguro de cumplir con un deber constitucional de proteger
al usuario del servicio financiero, probablemente sumido al intereses de
grupos financieros nacionales e internacionales y a omisiones o lagunas
normativas. Asimismo, la amplísima red de organismos reguladores de
protección del consumidor y usuario, que incluso reciben fondos de
las empresas operadoras de los servicios para mantener su operatividad,
hace inoperativos y pocos legítimos su actuación frente al interés del
consumidor o usuario. Lo que si hay que reconocer es la gran labor de
defensa y protección de los derechos subjetivos del consumidor a tra-
vés del INDECOPI tras más de veinte años de existencia, sin embargo
siendo INDECOPI una institución descentralizada que vela por la libre
competencia, marcas, patentes, siendo una de sus competencias la pro-
tección del consumidor, sus órganos de protección del consumidor se
da a través de órganos muy segmentados de la estructura interna de la
organización, no especializada en estos temas, y por el contrario preocu-
pado por la competencia, marcas y patentes entre otros, los hace sujeto
también a las presiones y lobbies que no se hacen patentes, pero si son
efectivos para lograr sus resultados.
Asimismo, esta extensa red de organismos supuestamente protec-
tores del consumidor y usuario uno dependen del Ministerio de la Pre-
sidencia, otros del Ministerio de Educación o del Ministerio de Salud,
y por tanto carecen de la visión global de las relaciones económicas y
jurídicas que provienen de la relación de consumo, o deciden en for-
ma dispar. A pesar que el nuevo Código de Protección y Defensa del
Consumidor ha establecido un Consejo Nacional de Protección del
Consumidor con representación de todo los sectores y amplias com-
petencias y ha creado una Autoridad Nacional de Protección del Con-
sumidor, estas iniciativas normativas a ocho años de su creación, a la
fecha no exhiben mayor resultados.
Por ello, planteamos la creación de la Superintendencia del Defen-
sa del Consumidor (SUNADCO) como órgano autónomo constitucio-
nal con facultades de iniciativa normativa, reguladora, supervisora, fisca-
118 119QUAE S T I O I U R I S • N° 6
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lizadora y sancionadora, y de solución de controversias y reclamos, con
procedimiento de reclamación y medidas correctivas, ante las prácticas
transgresoras de los derechos del consumidor y usuario. De igual forma
que promueva políticas publicas integrales e inclusivas de personas con
diversas capacidades, que haga participe de estas del acceso del mercado
y disfrute de los derechos económicos y sociales como consumidores.
V. Conclusiones
A manera podemos arribar algunas conclusiones sobre los contenidos
constitucionales del artículo 65 de la Constitución peruana, siendo estas:
– El artículo 65 de la norma fundamental establece los deberes del Es-
tado ante la protección de los intereses del Consumidor y Usuario.
– La norma constitucional antes indicada, contiene conceptos de
consumidor y usuario que son indeterminados que han sido preci-
sados por el Tribunal Constitucional, Indecopi y el nuevo Código
de Protección y Defensa del Consumidor.
– En los últimos años se ha desarrollado de las garantías primarias
y secundarias de los derechos de consumidor, legislación adminis-
trativa, órganos e instituciones y procedimientos. Sin embargo, se
viene manifestando una seria des legitimidad de los organismos
reguladores que a excepción de INDECOPI, ofrecen deficiencia y
falta de iniciativa en la defensa del consumidor y usuario.
– En tal sentido es necesario establecer una Superintendencia Nacio-
nal de Defensa del Consumidor, un órgano de rango constitucional
que centralice o al menos coordina con la amplia red institucional
con competencias para defender y proteger a los consumidores y
usuarios en el Perú.
VI. Lista de referencias
ariño ortiz, Gaspar, (2004).Principios de Derecho Público Económi-
co. Lima: Ara Editores.
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lizadora y sancionadora, y de solución de controversias y reclamos, con
procedimiento de reclamación y medidas correctivas, ante las prácticas
transgresoras de los derechos del consumidor y usuario. De igual forma
que promueva políticas publicas integrales e inclusivas de personas con
diversas capacidades, que haga participe de estas del acceso del mercado
y disfrute de los derechos económicos y sociales como consumidores.
V. Conclusiones
A manera podemos arribar algunas conclusiones sobre los contenidos
constitucionales del artículo 65 de la Constitución peruana, siendo estas:
– El artículo 65 de la norma fundamental establece los deberes del Es-
tado ante la protección de los intereses del Consumidor y Usuario.
– La norma constitucional antes indicada, contiene conceptos de
consumidor y usuario que son indeterminados que han sido preci-
sados por el Tribunal Constitucional, Indecopi y el nuevo Código
de Protección y Defensa del Consumidor.
– En los últimos años se ha desarrollado de las garantías primarias
y secundarias de los derechos de consumidor, legislación adminis-
trativa, órganos e instituciones y procedimientos. Sin embargo, se
viene manifestando una seria des legitimidad de los organismos
reguladores que a excepción de INDECOPI, ofrecen deficiencia y
falta de iniciativa en la defensa del consumidor y usuario.
– En tal sentido es necesario establecer una Superintendencia Nacio-
nal de Defensa del Consumidor, un órgano de rango constitucional
que centralice o al menos coordina con la amplia red institucional
con competencias para defender y proteger a los consumidores y
usuarios en el Perú.
VI. Lista de referencias
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